Resolución N

Sumilla : La Entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las Bases, las que deben ser claras y congruentes con el objeto del servicio convocado y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado.

Visto, en sesión de fecha 24 de octubre de 2007 la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.° 2198/2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por el Postor Servicios Electromecánicos Industriales S.R.L. (SELIN S.R.L.) contra la descalificación de su propuesta de la Adjudicación Directa Selectiva N.° 73-2007/ESSALUD/RAAN, convocado por el Seguro Social de Salud - ESSALUD con el objeto de contratar el “Servicio de mantenimiento de equipos electrónicos para la Red asistencial de Ancash”; oídos los informes orales en Audiencia Pública llevada a cabo el 17 de octubre de 2007, y atendiendo a los siguientes:

1. El 5 de julio de 2007, el Seguro Social de Salud - ESSALUD, en lo sucesivo la Entidad, convocó a la Adjudicación Directa Selectiva N.° 73-2007/ESSALUD/RAAN con el objeto de contratar el “Servicio de mantenimiento de equipos electrónicos para la Red asistencial de Ancash”, por un valor referencial de S/. 441 200.00 Nuevos Soles, incluido el Impuesto General a las Ventas – IGV.

2. El 13 de julio de 2007, la Entidad registró en el Sistema Electrónico de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (SEACE) la absolución de consultas y observaciones formuladas por los postores.

3. El 26 de julio de 2007, se registró en el SEACE las Bases Integradas como reglas definitivas del proceso de selección convocado.

4. El 23 de julio de 2007, se realizó el acto de presentación y apertura de propuestas.

5. El 2 de agosto de 2007, se llevó cabo el acto de otorgamiento de la Buena Pro, siendo el postor adjudicatario de la Buena Pro el Postor MANTTO SERVICE S.A.C., en adelante el Postor Ganador. El Postor SERVICIOS INTEGRADOS DE LIMPIEZA S.A. (SILSA) ocupó el segundo lugar y el Postor MECCEL ING. ocupó el tercer lugar.

6. El 10 de agosto de 2007, el Postor Servicios Electromecánicos Industriales S.R.L. (SELIN S.R.L.), en adelante el Postor Impugnante, interpuso recurso de apelación contra el acto del Comité Especial que decidió al descalificación de su propuesta del presente proceso de selección. Asimismo, solicito que se evalúe su propuesta nuevamente.

a) El cuadro comparativo de evaluación de propuestas justificó la no admisión de su propuesta por no haber presentado una Constancia de Registro Nacional de Empresas y Entidades que realizan actividades de intermediación laboral.

b) En el numeral 5.6 de las Bases Administrativas integradas, se solicitó la presentación de una “Constancia de ser un empresa de intervención laboral (RNP) (Obligatoria)”. Sin embargo, en el acto de otorgamiento de la Buena Pro se tomó conocimiento que la interpretación del Comité Especial efectuada al requerimiento indicado en el párrafo anterior, se refería a la Constancia de Registro Nacional de Empresas que realizan actividades de intermediación laboral, redacción que indujo error a los postores participantes.

c) Finalmente, solicitó al Tribunal que, de oficio, de considerarlo necesario y conforme sus facultades, revise las Bases Administrativas en todo aquello que sea contrario a la Ley y su Reglamento, por ejemplo: Primero. En el Anexo 17, referido a los factores de calificación de la experiencia del postor, se exigió: i) la presentación de comprobantes de pago cancelados o, en su defecto, copia del contrato y su respectiva culminación de la prestación de servicios con un máximo de 10 servicios y ii) la presentación de constancias de calidad siempre que en ella se indique que el servicio ha concluido.

Segundo. En el numeral 9, referido a Contratos, ante una observación presentada, el Comité Especial eliminó a la exigencia de la presentación de la Garantía de Fiel Cumplimiento y la del monto adicional de la propuesta; sin embargo, en la Pro forma de contrato (Anexo 21), Cláusula Décimo Segunda, ratifican la presentación de estas garantías.

Tercero, en las Bases (Anexo 5) incluyeron dentro de recursos humanos 11 técnicos B por el monto referencial de S/. 441 200.00 y como resultado de la observación presentada corrigen a 9 técnicos B manteniendo el mismo monto.

7. El 15 de agosto de 2007, el Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por el Postor Impugnante.

8. El 4 de setiembre de 2007, ESSALUD solicitó al Tribunal la ampliación de plazo a fin de remitir los antecedentes administrativos correspondientes.

9. El 13 de setiembre de 2007, ESSALUD remitió al Tribunal los antecedentes administrativos correspondientes.

11. El 18 de setiembre de 2007, ESSALUD remitió el Informe Legal N.° 344-OCAJ-ESSALDU-2007. En dicho informe, la Entidad concluyó lo siguiente: “De la lectura del requisito establecido en el numeral 5.6 de las Bases Administrativas integradas, se solicitó la presentación de una Constancia de ser un empresa de intervención laboral (RNP) (Obligatoria). Sin embargo, se advierte que las Bases no han sido claras y precisas respecto de la documentación obligatoria que deberán presentar los postores, toda vez que por un lado, se señala la obligación de presentar la Constancia del Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral, y por otra, la obligación de presentar el Certificado de Inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) originando con ello confusión a los postores al momento de presentar sus propuestas. En vista de ello, se concluye que las Bases resultan ser ambiguas, por lo que se habría transgredido el numeral 5 del artículo 3 del Reglamento”. (Resaltado nuestro)

1. Del análisis integral de los antecedentes descritos, este Colegiado es de la opinión que la materia controvertida que deben ser resuelta en la presente Resolución, consiste en determinar si los postores cumplieron con presentar los documentos requeridos, de conformidad con las Bases Integradas.

2. A fin de realizar el análisis de la materia controvertida en el extremo indicado, es necesario precisar que las Bases Integradas constituyen las reglas del proceso de selección y es en función a ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[1], en adelante la Ley, norma según la cual “lo establecido en las Bases, en la presente Ley y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad convocante”.

Asimismo, en el artículo 69 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y adquisiciones del Estado[2], se señala que una vez admitidas las propuestas, el Comité Especial aplicará los factores de evaluación previstos en las Bases y asignará los puntajes correspondientes, conforme a los criterios establecidos para cada factor. Asimismo, el artículo 72 del Reglamento, establece que en la etapa de la evaluación técnica el Comité Especial evaluará y calificará cada propuesta de acuerdo a las Bases.

El artículo 123 del Reglamento señala que es obligatoria la presentación de todos los documentos requeridos y el Comité Especial comprobará que los documentos presentados por cada postor sean los solicitados por las Bases y las leyes de la materia.

De acuerdo con lo señalado, tanto la Entidad como los postores se encuentran obligados a cumplir con lo establecido en las Bases. En ese sentido, la Entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las Bases, las que deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado.

3. En relación a la materia controvertida, el Postor Impugnante indicó que el Comité Especial justificó la no admisión de su propuesta por no haber presentado la Constancia de Registro Nacional de empresas y Entidades que realizan actividades de intermediación laboral, tal como lo establece el numeral 5.6 de las Bases Administrativas integradas: “Constancia de ser un empresa de intervención laboral (RNP) (Obligatoria)”. Además, precisó que, en el acto de otorgamiento de la Buena Pro se tomó conocimiento que la interpretación del Comité Especial efectuada al requerimiento indicado en el párrafo anterior se refería a la Constancia de Registro Nacional de Empresas que realizan actividades de intermediación laboral, redacción que lo indujo a error.

Por otro lado, en el Anexo N.° 1 “Admisibilidad”, folio 877 de los antecedentes administrativos, el Comité Especial indicó que la empresa SELIN había sido descalificada, debido a que no había presentado la Constancia de Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral.

4. De la revisión de las Bases, se aprecia que en el numeral 5.6, literal m) exigió que las propuestas debían contener: “Constancia de ser una empresa de Intervención Laboral (RNP) (Fotocopia vigente) (Obligatorio)”. Nótese que, en realidad, la Constancia indicada alude a una de intermediación laboral, pues el concepto intervención no tiene relación alguna con el objeto de la convocatoria ni con la normativa de la materia.

En efecto, la Entidad, al respecto ha señalado que “se advierte que las Bases no han sido claras y precisas respecto de la documentación obligatoria que deberán presentar los postores, toda vez que por un lado, se señala la obligación de presentar la Constancia del Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral, y por otra, la obligación de presentar el Certificado de Inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) originando con ello confusión a los postores al momento de presentar sus propuestas”. (Sic)

Tal como se expuso, las Bases han generado confusión a los postores sobre la exigencia del requisito antes señalado. No obstante, si bien constituye un vicio haber indicado en las Bases una exigencia que comprendía dos documentos de naturaleza diferente, como era, de un lado, la Constancia del Registro Nacional de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral, y por otro lado, la obligación de presentar el Certificado de Inscripción en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) y no así de manera separada, ello no va implicar que se incumpla con la normativa de la materia, pues la presentación de dicha constancia de inscripción en dicho registro constituye un requisito obligatorio, de acuerdo al artículo 13 de la Ley N.° 27626[3]. Igual ocurre con la Constancia de Inscripción Vigente en el Registro Nacional de Proveedores (RNP). Sobre este último documento, se revisó la propuesta del Postor Impugnante y del Postor Ganador y se acreditó que han presentado sus respectivas constancias, las cuales, además, se encuentran vigentes.

Es por ello que este Tribunal considera que, en atención de los principios de eficiencia[4], economía[5] y trato justo e igualitario[6], que rigen las normas de contratación pública, debe subsanarse este requisito, en el sentido de que la Constancia de Inscripción vigente en el Registro de empresas y entidades que realizan actividades de intermediación laboral deberán ser solicitados como documentación obligatoria para suscribir el contrato respectivo.

En ese sentido, resulta aplicable la conservación del presente proceso de selección, lo cual se encuentra permitido en el numeral 14.2.4 del artículo 14 de la Ley № 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en tanto que ello no implicará incumplimiento alguno de la Ley N.° 27626 ni causará perjuicio a los intereses de la Entidad. Lo contrario implicaría una decisión desproporcionada, que originaría la innecesaria dilación del proceso y de la satisfacción de la necesidad de La Entidad, lo cual se encuentra reñido con los principios indicados. Ello aconseja la conservación del acto, regulado expresamente en nuestro ordenamiento legal.

Lo expuesto, sin embargo, no desconoce la obligación de que los Comités Especiales incluyan de manera precisa en las Bases las exigencias, de conformidad con la normativa de la materia. En ese sentido, si bien, por la particularidad del presente proceso de selección éste resulta conservable, este Colegiado considera pertinente invocar al Titular de la Entidad a fin que en lo sucesivo adopte las acciones correctivas correspondientes.

5. Por otro lado, este Colegiado debe hacer una precisión respecto de los cuestionamientos planteados por el Postor Impugnante. Primero, éste cuestionó el hecho que las Bases hayan solicitado la presentación de constancias de calidad a fin de acreditar experiencia del Postor. No obstante, el Comité Especial señaló en la absolución de consultas, que “Se aceptará la presentación de constancias de calidad siempre que en ella se indique que el servicio haya sido concluido”.

Segundo, el Comité Especial, en la absolución de observaciones, determinó que se exceptuaba la presentación de garantías de fiel cumplimiento de contrato y de monto diferencial de la propuesta para los casos de adjudicación directa selectiva como es el presente caso, por ser el pago periódico y contra prestaciones ejecutadas. En ese sentido, se acogió la observación del Postor Impugnante, de conformidad con el numeral 2 del artículo 217 del Reglamento.

Finalmente, respecto del tercer punto cuestionado, referido a la cantidad de recursos humanos, debe indicarse lo señalado en la absolución de observaciones. En este caso, el Postor Impugnante “solicitó que se corrija el error del Anexo N.° 17, el cual debe concordar con el Anexo 5-B, precisando que la cantidad de trabajadores técnicos B que requieren es 9, debiendo también corregir en consecuencia el puntaje asignado a los mismos por cuanto haría solamente 27 puntos y no así 33 puntos”. El Comité Especial acogió su observación, es decir, corrigió el Anexo 5-B y 17, y reformuló los puntajes de acuerdo a los puntajes, para cuya apreciación adjuntó a dicha absolución de consultas.

Por lo tanto, si bien lo mencionado en los párrafos anteriores ha quedado precisado de acuerdo a las absoluciones de consultas y observaciones efectuadas por el Comité Especial, ello no obsta para indicar que según el artículo 151 del Reglamento, no son actos impugnables las Bases del proceso de selección y/ su integración, por lo que la regulación establecida en los tres puntos señalados han quedado firmes y su aplicación, por parte del Comité Especial, deberá sujetarse a lo establecido en las Bases y a las precisiones indicadas.

6. Por lo tanto, debe declararse fundado el recurso de apelación interpuesto por el Postor Impugnante y, por lo tanto, se admita, evalúe y califique la propuesta técnica de la empresa SELIN S.R.L., de acuerdo a los criterios establecidos en las Bases y a lo dispuesto en la presente Resolución. Acto seguido, deberá elaborar el cuadro final comparativo de propuestas y otorgar la Buena Pro a quien corresponda

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Carlos Cabieses López y la intervención de los Vocales Dr. Derik Latorre Boza y Dr. Víctor Manuel Rodríguez Buitrón, de conformidad a la conformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo de Sala Plena Nº 005/2007 de fecha 11 de abril de 2007 y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 54, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo N.º 028-2007-EF y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

[1] Aprobado mediante Decreto Supremo N.° 083-2004-PCM.

[2] Aprobado mediante Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM, en adelante el Reglamento.

[3] De acuerdo al Pronunciamiento N.° 314-2006/GNP, lo dispuesto en el artículo 2 de la citada Ley N.º 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores, “La intermediación laboral sólo podrá prestarse por empresas de servicios constituidas como personas jurídicas (…) y tendrá como objeto exclusivo la prestación de servicios de intermediación laboral”. Asimismo, de acuerdo a lo previsto en el literal a) del numeral 5.1 de las Disposiciones Generales de la indicada ley, las empresas especiales de servicios pueden desarrollar actividades de servicios temporales, complementarios o especializados en forma simultánea.

Adicionalmente, el artículo 13 de la referida Ley establece como requisito esencial para el desarrollo de las actividades de intermediación, la inscripción en el Registro. Concordante con ello, el artículo 16º de la citada Ley prescribe “De proceder la inscripción solicitada por la entidad, la Autoridad Administrativa de Trabajo expedirá una constancia de inscripción, dando cuenta de la vigencia de dicha inscripción, del o de los domicilios de la entidad y de las actividades a las cuales ésta puede dedicarse”. Conforme a las normas acotadas, las empresas que brinden servicios de intermediación deberán constituirse con ese fin específico; es decir, deberán tener como objeto exclusivo la prestación de servicios de intermediación, pudiendo desarrollar diversas actividades tales como vigilancia, limpieza, etc. A dicho efecto, al inscribirse se dejará constancia de las actividades autorizadas a ejecutar.

[4] Numeral 4 del artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.- “Principio de eficiencia”: Los bienes, servicios o ejecución de obras que se adquieran o contraten debe reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecución y entrega y deberán efectuarse en las mejores condiciones en su uso final.

[5] Numeral 6 del artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.- “Principio de eficiencia”: En toda adquisición y contratación se aplicaran los criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de recursos, en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ello, debiéndose evitar en las Bases y en los contratos exigencias y formalidades costosas e innecesarias.

[6] Inciso 8 del artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.- “Principio de Trato Justo e Igualitario”: Todo postor de bienes, servicios o ejecución de obras debe tener participación y acceso para contratar con las Entidades en condiciones semejantes a las de los demás, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de Ley.

1. Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por la empresa SELIN S.R.L. contra el acto del Comité Especial que decidió al descalificación de su propuesta de la Adjudicación Directa Selectiva N.° 73-2007/ESSALUD/RAAN convocada por el Seguro Social de Salud - ESSALUD con el objeto de contratar el “Servicio de mantenimiento de equipos electrónicos para la Red asistencial de Ancash”, por los fundamentos expuestos.

2. Revocar a decisión del Comité Especial de otorgar la Buena Pro a la empresa MANTTO SERVICE S.A.C.

3. Disponer que el Comité Especial admita, evalúe y califique la propuesta técnica de la empresa SELIN S.R.L., de acuerdo a los criterios establecidos en las Bases y a lo dispuesto en la presente Resolución. Acto seguido, deberá elaborar el cuadro final comparativo de propuestas y otorgar la Buena Pro a quien corresponda.

4. Devolver la garantía presentada para la interposición del recurso de apelación materia de decisión.

5. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de notificada la presente Resolución, por lo que deberá autorizar por escrito a la perronas que realizará dicha diligencia. De lo contrario, los antecedentes administrativos serán enviados al Archivo Central de CONSUCODE para su custodia por un plazo de seis (6) meses, luego del cual serán remitidos al Archivo General de la Nación, bajo responsabilidad.