Resolución N

Sumilla : Los requerimientos técnicos así como los factores de evaluación deben sujetarse a criterios de razonabilidad, siendo congruentes con el servicio requerido.

Visto en sesión de fecha 15 de octubre de 2007 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N° 2371.2007.TC sobre el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Servicios Generales Luba S.A.C. contra el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC, convocado por la Empresa Nacional de Puertos S.A., para contratar el servicio de mantenimiento y limpieza, oídos los informes orales el 4 de octubre de 2007; y atendiendo a los siguientes:

1. El 27 de junio de 2007, la Empresa Nacional de Puertos S.A., en adelante La Entidad, convocó el Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC, para contratar el servicio de mantenimiento y limpieza, con un valor referencial ascendente a S/. 828 317,86.

2. El 3 de agosto de 2007, se llevó a cabo el acto público de presentación de propuestas y apertura de sobres técnicos.

3. El 9 de agosto de 2007, tuvo lugar el acto público de apertura de sobres económicos.

El puntaje total asignado a las propuestas admitidas se representa en el cuadro que a continuación se detalla:

4. Mediante escrito presentado el 21 de agosto de 2007, subsanado el 23 de agosto de 2007, la Empresa de Servicios Generales Luba S.A.C., en lo sucesivo Esluba, interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la buena pro, solicitando se descalifiquen las propuestas presentadas por los postores Limpieza y Apoyo de Personal S.A., en lo sucesivo Limasa, Consorcio conformado por las empresas Sanidad y Limpieza Industrial Peruana S.A.C. y Servicios Generales Oro S.A.C., en lo sucesivo El Consorcio, y Salubridad, Saneamiento Ambiental y Servicios S.A.C., en lo sucesivo Ssays, en virtud de los siguientes argumentos:

(i) Las Bases integradas exigían que los postores ofertaran para el servicio de gasfiteria dos técnicos con capacitación técnica, la cual debía ser acreditada mediante constancias o certificados de estudios concluidos en la especialidad.

(ii) El inciso d) del artículo 68 de la Ley Nº 28044, Ley General de Educación, establece que corresponde a las instituciones educativas otorgar certificados, diplomas y títulos según corresponda. Por su parte, el artículo 39 del Reglamento de Educación Técnico Productiva, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 022-2004-ED, señala que los centros de educación técnico-productiva otorgarán certificados de estudios de aprobación satisfactoria de cada módulo ocupacional, precisando las competencias laborales, capacidades terminales logradas, cantidad de horas efectivas de aprendizaje, que lo habilitan para el desempeño laboral.

(iii) La empresa Limasa propuso como técnico en gasfiteria al señor Víctor José Vilela Rivera, incluyendo en el folio 143 de su propuesta el Certificado de Capacitación otorgado por el CEOGNE Benjamín Galecio Matos-Gamor el 4 de setiembre de 1992 respecto del curso de constructor e instalador sanitario, documento que ha sido desconocido por el director de dicha institución educativa mediante carta de fecha 14 de agosto de 2007, hecho que evidencia la falsificación del documento presentado en la propuesta del postor.

(iv) El Consorcio propuso como técnico en gasfiteria al señor Jorge Alfonso Ramos Cossio, presentando en el folio 117 de su oferta el Certificado de Estudios del curso acelerado de instalaciones sanitarias emitido por el SENATI el 8 de junio de 1998. Sin embargo, mediante carta de fecha 17 de agosto de 2007, el Director de dicha institución precisó que el certificado en cuestión no ha sido emitido por el SENATI, por lo que, concluye, el documento en cuestión es falso.

(v) El Consorcio propuso como técnico en gasfiteria al señor Justino Beltrán Ñahui, con capacitación en el curso de gasfiteria otorgado por el señor Lázaro Juan Soldevilla Isidro, lo que resulta insuficiente puesto que dicha certificación no ha sido emitida por una institución educativa ni cumple con lo establecido en el artículo 39 del Reglamento de Educación Técnico Productiva.

(vi) Ssays propuso como técnico en gasfiteria a los señores Vidal Huamán Neyra y Pedro Luis Jaime Araujo, pretendiendo acreditar su capacitación con documentos emitidos por el propio postor y suscritos por el ingeniero Elías Bolivar Quispe. Dichos documentos resultan sin embargo insuficientes para acreditar la capacitación del personal propuesto toda vez que no han sido emitidos por una institución educativa, no se trata de constancias o certificados, la empresa emisora no realiza actividades de gasfiteria y el CIP del ingeniero que los suscribe no le corresponde.

5. El 24 de agosto de 2007, La Entidad admite a trámite el recurso de apelación interpuesto por Esluba, emplazando a La Entidad para que remita los antecedentes administrativos correspondientes.

6.El 7 de setiembre de 2007, La Entidad remitió los antecedentes administrativos solicitados. Asimismo, adjuntó el Informe Técnico de fecha 6 de setiembre de 2007, el cual señala que las Bases integradas no requerían explícitamente que las constancias o certificados fueran emitidas por una institución educativa, precisando que el objetivo de la presentación de dichos documentos era la de demostrar que el personal propuesto como gasfitero cuenta con los conocimientos técnicos necesarios para ejercer tal función, lo que en adición a las constancias de trabajo de dicho personal fundamentaron la decisión del Comité Especial de admitir la propuesta de Ssays.

7.Mediante escritos presentados el 11 y 13 de setiembre de 2007, Ssays se apersonó en calidad de tercero administrado, oportunidad en la cual absolvió el traslado conferido en los siguientes términos:

(i) Las Bases permitían que los postores acreditaran la capacitación del personal propuesto como técnico en gasfiteria mediante constancias o certificados de estudios concluidos en la especialidad. Ahora bien, las constancias se logran a través de cursos que pueden ser dictados por profesionales en la materia sin que ellos otorguen algún grado académico, convalidación o título profesional. Los certificados de estudios por su parte corresponden a una certificación de carácter oficial.

(ii) Nada impide que un profesional titulado en la profesión de ingeniería sanitaria y ambiental capacite al personal de su empresa, debiendo reconocerse dicha capacitación.

(iii) Respecto al número de Registro del ingeniero que suscribe las constancias de capacitación otorgadas, aclara que la confusión obedece a un error de tipeo en las constancias, lo que no invalida el documento.

8.Mediante escrito presentado el 26 de setiembre de 2007, se tuvo por apersonado a Limasa en calidad de tercero administrado.

9.El 4 de octubre de 2007 se realizó la Audiencia Pública correspondiente, oportunidad en la cual los representantes de Esluba, Ssays y La Entidad realizaron sus respectivos informes.

10. El 5 de octubre de 2007, Esluba manifestó que no existe sustento que respalde la distinción efectuada por Ssays entre constancia y certificado. Asimismo, señaló que los certificados presentados han sido elaborados específicamente para ser presentados en el proceso de selección, los cuales sin embargo no son suficientes para acreditar que su personal propuesto concluyó los estudios en la especialidad como técnico en gasfiteria.

11. El 5 de octubre de 2007, se declaró el expediente expedito para resolver.

1. Es materia del presente procedimiento el recurso de apelación interpuesto por Esluba contra el otorgamiento de la buena pro de el Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC, para contratar el servicio de mantenimiento y limpieza.

2. Tal como fluye de los antecedentes reseñados, los puntos controvertidos planteados por el impugnante pueden resumirse en los siguientes términos:

(i) Determinar si corresponde descalificar la propuesta presentada por Limasa por la presentación de documentación falsa.

(ii) Determinar si corresponde descalificar la propuesta presentada por El Consorcio por la presentación de documentación falsa.

(iii) Determinar si corresponde descalificar la propuesta técnica de Ssays por no haber acreditado el perfil exigido en las Bases integradas respecto del personal propuesto como gasfitero.

3. En el caso que nos ocupa, el impugnante ha planteado en su recurso de apelación cuestionamientos sobre la veracidad de los certificados de capacitación de los gasfiteros Víctor José Vilela Rivera y Jorge Alfonso Ramos Cossio, propuestos por Limasa y El Consorcio, supuestamente emitidos por el CEOGNE Benjamín Galecio Matos-Gamor y el SENATI, respectivamente.

4. Al respecto, de la revisión de la propuesta técnica de Limasa se advierte que dicho postor propuso como gasfitero al señor Víctor José Vilela Rivera, adjuntando en su oferta el curriculum documentado de dicho operario.

Es el caso que Limasa incluyó para sustentar la capacitación del señor Victor José Vilela Rivera el Certificado de Capacitación expedido por el CEOGNE Industrial Benjamin Galecio Matos-Gamor, respecto del curso de Constructor e Instalador Sanitario desarrollado del 05 de octubre de 1991 al 02 de abril de 1992, con una duración de 204 horas.

No obstante ello, mediante carta de fecha 14 de agosto de 2007, el Director del CEOP Benjamin Galecio Matos- Gamor, señaló que dicha institución no otorgó el certificado presentado por Limasa en su oferta técnica, que no ha dictado un curso de capacitación de constructor e instalador sanitario y que el señor Victor José Vilela Rivera no figura en sus registros de matriculados del año 1989 al año 1992.

5. Por su parte, El Consorcio propuso como gasfitero al señor Jorge Alfonso Ramos Cossio, incluyendo en su propuesta los certificados de capacitación correspondientes. En ese sentido, presentó el Certificado de fecha 8 de junio de 1998 emitido por el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI) a nombre del señor Jorge Alfonso Ramos Cossio por haber calificado en el curso Instalaciones Sanitarias realizado desde el 05 de enero de 1998 hasta el 05 de junio de 1998.

Sin embargo, mediante carta RE)2.653.2007.DZLC de fecha 17 de agosto de 2007, el Director de la Zonal Lima Callao del SENATI precisó que el certificado presentado por El Consorcio en su propuesta no ha sido emitida por su institución y que la estructura del mismo no corresponde a los documentos que manejan.

6. En virtud de lo expuesto precedentemente, atendiendo a que las propuestas presentadas por Limasa y El Consorcio incluyen documentación falsa, específicamente en lo que se refiere a los certificados de capacitación de los señores Victor José Vilela Rivera y Jorge Alfonso Ramos Cossio emitidos supuestamente por el CEOGNE Industrial Benjamin Galecio Matos-Gamor y el SENATI, respectivamente, corresponde descalificar a dichos postores e iniciar procedimiento administrativo sancionador contra Limasa y El Consorcio por la presentación de documentación falsa o inexacta, a efectos que se realice la investigación pertinente, y de considerarlo pertinente, remitir copia de los actuados a la Procuraduría del CONSUCODE para que formalice la correspondiente denuncia penal al Ministerio Público por delito contra la Fe Pública.

7. En lo que se refiere a la propuesta técnica formulada por Ssays, la impugnante sostiene que los documentos incluidos en su oferta para acreditar la capacitación en gasfiteria de los señores Vidal Huamán Neyra y Pedro Luis Jaime Araujo, resultan insuficientes, puesto que han sido emitidos por el propio postor y no por una institución educativa, no se trata de constancias o certificados, la empresa emisora no realiza actividades de gasfiteria y el CIP del ingeniero que los suscribe no le corresponde.

8. Sobre el particular, las Bases integradas requerían que los postores contaran dentro del personal propuesto con dos gasfiteros con capacitación técnica y con experiencia mínima de dos años en gasfiteria.

Al mismo tiempo, el factor de evaluación personal propuesto asignaba puntaje a las propuestas de los postores que ofertaran gasfiteros con una experiencia mayor a dos años, acreditada con constancias y/o certificados de trabajo, según la siguiente escala:

Adicionalmente, el literal I.2 del numeral 5.3 de las Bases integradas precisó que los gasfiteros propuestos debían acreditar con capacitación como técnico en gasfiteria, acreditada mediante constancias o certificados de estudios concluidos en la especialidad.

9. De la revisión de la propuesta técnica presentada por Ssays se advierte que dicho postor propuso como gasfiteros a los señores Vidal Huaman Neyra y Pedro Luis Jaime Araujo. Para estos efectos incluyó en su oferta las constancias de capacitación en el Programa Gasfiteria e Instalaciones Sanitarias llevado a cabo en las instalaciones de Ssays con una duración de 438 horas.

El impugnante, sin embargo, cuestiona las constancias presentadas en virtud de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 68 de la Ley Nº 28044, Ley General de Educación, según el cual se establece que corresponde a las instituciones educativas otorgar certificados, diplomas y títulos según corresponda. En el mismo sentido, señala que son los centros de educación técnico-productiva los competentes para otorgar certificados de estudios de aprobación satisfactoria de cada módulo ocupacional, precisando las competencias laborales, capacidades terminales logradas, cantidad de horas efectivas de aprendizaje, que lo habilitan para el desempeño laboral.

10. A efectos de resolver la controversia planteada debe considerarse en primer lugar que con prescindencia del órgano emisor de una constancia de capacitación, constituye un hecho innegable que dichos documentos prueban una realidad concreta e inobjetable, la cual es acreditar la especialización de todas aquellas personas que han sido capacitadas en las materias abordadas.

Por otro lado, debe merituarse que la redacción de las Bases integradas en lo que se refiere a la capacitación requerida es confusa, toda vez que no resulta claro si ésta debía ser impartida necesariamente por alguna institución educativa o si el Comité Especial validaría las constancias o certificados de capacitación emitidas por empresas, profesionales o instituciones no educativas, asunto que impide a los postores identificar de modo sencillo y práctico los mecanismos válidos para acreditar la capacitación requerida por La Entidad, y que debió ser evaluado por La Entidad al elaborar las Bases del proceso.

En ese sentido, no puede soslayarse en el presente análisis que las Bases no establecieron de modo claro que las constancias o certificados debían ser extendidos por instituciones reconocidas por el Ministerio de Educación, de modo tal que dichos documentos debían tener valor oficial para ser considerados a efectos de realizar la evaluación correspondiente.

Por otro lado, ha de considerarse que en el caso de oficios como la gasfiteria la técnica se adquiere con la ejecución continua de las labores que le son propias, por lo que la realidad de la capacitación del personal no puede depender, por la naturaleza de las labores cuya capacitación se acredita, del reconocimiento oficial de la capacitación impartida.

Asimismo, debe tenerse presente que conforme a lo establecido en el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones del Estado las características y/o especificaciones técnicas, los requerimientos técnicos así como los factores de evaluación deben sujetarse a criterios de razonabilidad, siendo congruentes con el servicio requerido, encontrándose proscrita la posibilidad de determinar características, especificaciones, requerimientos técnicos o factores de evaluación desproporcionados o incongruentes en relación con el objeto de la convocatoria.

11. Así pues, se constata que las constancias de capacitación que Ssays presentó en su propuesta técnica, aunque no fueron emitidas por una institución educativa con reconocimiento oficial, cumplen a cabalidad la finalidad que esta acreditación persigue, la cual es demostrar que el personal propuesto está capacitado en gasfiteria, de modo tal que este Colegiado considera debe rechazarse el cuestionamiento formulado por Esluba en este extremo; máxime cuando la persona a cargo de la capacitación es ingeniero sanitario y ambiental.

12. En lo que respecta a los demás cuestionamientos formulados por Esluba respecto a las constancias de capacitación presentadas por Ssays en su propuesta, cabe señalar que Ssays cuenta con autorización del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para realizar actividades de intermediación laboral de limpieza y mantenimiento, actividades que coinciden con el objeto de convocatoria.

Asimismo, de la revisión de las constancias presentadas por Ssays se advierte que si bien existe un error en el número de colegiatura del ingeniero Elías Bolivar Quispe, dicho error no invalida el contenido de las mismas, máxime cuando el sello del citado profesional consigna el número de colegiatura correcto.

13. En atención a las razones expuestas, atendiendo a que Ssays incluyó en su propuesta las constancias que acreditan que los gasfiteros propuestos han sido capacitados en gasfitería, oficio que desempeñan en dicha empresa desde el año 2000, este Colegiado concluye que Ssays cumplió con acreditar la capacitación requerida para los dos gasfiteros propuestos para el servicio, debiendo adjudicársele la buena pro del Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC, ante la descalificación de las propuestas presentadas por Limasa y El Consorcio.

14. Por lo expuesto en los numerales precedentes, en aplicación de lo dispuesto por los numerales 2) y 3) del artículo 163 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, corresponde declarar fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por Esluba contra el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Carlos Augusto Salazar Romero y la intervención de los Señores Vocales Dr. Martín Zumaeta Giudichi y Dr. Carlos Navas Rondón, en reemplazo de la Dra. Mónica Yaya Luyo, por ausencia justificada, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, y del Acuerdo de Sala Plena Nº 005/003 del 4 de marzo del 2002, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53°, 54º, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo Nº 028-2007-EF, y los artículos 17º y 18º del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

1. Declarar fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por Empresa de Servicios Generales Luba S.A.C. contra el otorgamiento de la buena pro del Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC y conforme lo expuesto, descalificar las propuestas de los postores Limpieza y Apoyo de Personal S.A. y Consorcio conformado por las empresas Sanidad y Limpieza Industrial Peruana S.A.C. y Servicios Generales Oro S.A.C.

2. Otorgar la buena pro del Concurso Público Nº 002-2007-ENAPU SA/TPC a favor de Salubridad, Saneamiento Ambiental y Servicios S.A.C.

3. Disponer la devolución de la garantía presentada por Empresa de Servicios Generales Luba S.A.C. para la interposición de su recurso de apelación.

4. Abrir expediente administrativo sancionador a la empresa Limpieza y Apoyo de Personal S.A. en aplicación del artículo 294 del Reglamento por la presentación de documentos falsos o inexactos ante la Entidad convocante.

5. Abrir expediente administrativo sancionador a las empresas Sanidad y Limpieza Industrial Peruana S.A.C. y Servicios Generales Oro S.A.C., quienes participaron en Consorcio, en aplicación del artículo 294 del Reglamento por la presentación de documentos falsos o inexactos ante la Entidad convocante.

6. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de emitida la presente resolución; debiendo autorizar por escrito a la persona que realizará dicha diligencia. En caso contrario, los antecedentes administrativos serán enviados al Archivo Central de CONSUCODE para su custodia por un plazo de seis (6) meses, luego del cual serán remitidos al Archivo General de la Nación, bajo responsabilidad.