Resolución N

Sumilla : El puntaje asignado a cada factor de evaluación considerado independientemente no debe ser desproporcionado con relación al objeto convocado, por lo que no debe implicar por sí mismo que su incumplimiento acarree la descalificación de la propuesta, al no acceder al puntaje mínimo, ni tampoco – siguiendo la misma lógica – que su mero cumplimiento determine el acceso a la evaluación económica, lo cual resulta excesivo e incongruente para efectos de determinar la mejor propuesta.

Visto, en sesión de fecha 15 de octubre de 2007 de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Expediente N.° 1878/2007.TC sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor Ledesma & Moreno Laboratorio E.I.R.L.-L & M Laboratorio E.I.R.L.- contra el otorgamiento de la buena pro de los Ítems N.° 4 (Mandil quirúrgico descartable talla L) y N.° 5 (Pantalón descartable talla L) de la Adjudicación de Menor Cuantía N.º 0707M15771, convocada por el Seguro Social de Salud (ESSALUD)-Red Asistencial Rebagliati (R.A.R.), para la “Adquisición de Material Médico-HNERM-RAR-ESSALUD”; oídos los informes orales el 18 de septiembre de 2007; y atendiendo a los siguientes:

1. Con fecha 22 de junio de 2007, el Seguro Social de Salud (ESSALUD)-Red Asistencial Rebagliati (R.A.R.), en adelante La Entidad, convocó la Adjudicación de Menor Cuantía N.º 0707M15771, para la “Adquisición de Material Médico-HNERM-RAR-ESSALUD”, con un valor referencial de S/. 67 258,15, incluido IGV y en el cual se encuentran incluidos los ítems 4[1] y 5[2].

2. El 25 de junio de 2007, se llevó a cabo el acto de presentación de propuesta, presentándose como postores para los ítems 4 (Mandil quirúrgico descartable talla L) y 5 (Pantalón descartable talla L) las empresas L & M E.I.R.L. y Representaciones Médicas M & M E.I.R.L.

3. El 04 de julio de 2007, se llevó a cabo el acto de otorgamiento de la buena pro, resultando adjudicado para los Ítems 4 y 5 el postor Representaciones M & M E.I.R.L.

4. Mediante escrito de fecha 16 de julio de 2007, y subsanada el 18 de julio de 2007, el postor L & M Laboratorio E.I.R.L. interpuso recurso de apelación respecto de los ítems 4 y 5, señalando que se debe restar 30 puntos a la empresa Representaciones Médicas M & M E.I.R.L., en lo que respecta a los Certificados ISO 9001-2000 e ISO 13485-2003, toda vez que el Certificado 9001 que presenta el postor adjudicado a folios 40 de su propuesta técnica esta a nombre de la empresa extranjera MiniFibers 2923 Bones Creek Jonson City, TN 37675 de los Estados Unidos y según RPIN de los productos ofertados (folios 33, 34 y 35) así como de su Registro Sanitario (folios 16 y 17), de sus Declaraciones Juradas, del Certificado de BPM y de la Carta de Presentación del Fabricante (folio 20) el laboratorio fabricante del producto ofertado es Laboratorio INDES PERÚ S.A.C. (Industria del descartable del Perú) y no la empresa extranjera dueña del certificado ISO en inglés, que adjunta en su propuesta técnica.

5. El 19 de julio de 2007, el Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por la empresa Ledesma & Moreno Laboratorio E.I.R.L.-L & M Laboratorio E.I.R.L., emplazando a La Entidad para que remita los antecedentes administrativos correspondientes.

6. El 31 de julio de 2007, La Entidad solicitó un plazo adicional de tres días para cumplir con la remisión de los antecedentes administrativos.

7. El 06 de agosto de 2007, el postor Representaciones Médicas M & M E.I.R.L. se apersonó a esta instancia en calidad de tercero administrado, manifestando lo siguiente:

i) Las Bases del proceso son contrarias a la normativa de contrataciones, pues otorga un puntaje desproporcional e incongruente de 30 puntos a quien presente un Certificado ISO 9001 el cual no demuestra la calidad de los productos sino más bien el seguimiento de determinado procedimiento.

ii) Existe un pronunciamiento de CONSUCODE con respecto al Certificado ISO 9001 como factor de calificación específicamente para los procesos de compra de ESSALUD, tal es el ejemplo del Pronunciamiento N.º 004-2005/GTN emitido para el ESSALUD en relación a la Licitación Pública Internacional N.º 0499L00101, convocada para la adquisición de equipos complementarios, en la cual se asignó como puntaje de calificación 10 puntos por presentar el Certificado ISO, resultando este puntaje para CONSUCODE desproporcional.

iii) Las Bases al otorgar un puntaje de 30 puntos por presentar un Certificado ISO otorgada al fabricante sólo permitía la participación de una sola empresa en el país, dirigiendo de esta manera todas sus compras de ropa descartable al Laboratorio L & M Mercantil con su distribuidor L&M Laboratorio, quien es el único en tener ISO 9001 para ropa descartable y por tal aprovecha para cobrar precios exorbitantes.

iv) A la fecha cuentan con el Certificado BPM, sin embargo el certificado de el Impugnante a vencido el 19 de julio y éste no ha sido renovado por la DIGEMID por no cumplir con las buenas prácticas de manufactura, lo cual es muy serio en caso de prendas estériles como es el presente proceso.

v) Han presentado el Certificado ISO 9001 del proveedor de fibra de su laboratorio fabricante, sólo como información complementaria ya que las Bases restringen su participación y atentan contra el artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado al asignar un puntaje desproporcionado por la presentación del ISO 9001. Asimismo, señala que no ha sido su intención el confundir al Comité ya que el Certificado adjuntado a su propuesta está en ingles y no menciona al laboratorio fabricante de su producto, siendo éste solo información adicional, resultando evidente que no cuentan con el Certificado ISO para fabricación de ropa descartable y el Comité debió considerarlo como tal.

vi) Es función de ESSALUD velar porque las Bases no sean contrarias a la normativa de contratación y menos aún cuando existe un pronunciamiento del CONSUCODE en el que se señala que la asignación de 10 puntos es desproporcional como factor de evaluación.

vii) El hecho que las Bases asignan 30 puntos al Certificado ISO impide la libre competencia y restringe el derecho de participación de los postores. En tal sentido solicitan la nulidad del proceso y que éste se retrotraiga hasta la etapa de elaboración de Bases.

8. El 13 de agosto de 2007, La Entidad remitió los antecedentes administrativos.

9. El 15 de agosto de 2007, La Entidad remitió el Informe Técnico Legal respectivo, señalando lo siguiente:

(i) El punto de controversia a dilucidar es determinar si corresponde otorgarle puntaje a la propuesta del postor adjudicado respecto a la presentación del Certificado ISO 9001:2000, de conformidad con lo establecido en el cuadro de calificación del numeral 8 de las Bases.

(ii) De conformidad con lo establecido en el primer párrafo del artículo 69 del Reglamento, la evaluación de las propuestas es integral, realizándose en dos etapas, la primera es la evaluación técnica, cuya finalidad es calificar la calidad de la propuesta, y la segunda es la evaluación económica, cuyo objeto es calificar el monto de la propuesta.

(iii) La presentación del Certificado ISO 9001:2000 es opcional, siendo que para ser merecedores del puntaje respectivo los postores debían presentar el referido Certificado de acuerdo a lo establecido en las Bases.

(iv) La Oficina de Recursos Humanos señala, mediante Informe N.º 133-ORM-GCPD-ESSALUD-2007, que revisado el expediente de Representaciones Médicas M&M E.I.R.L. se observa que a folio 40 se presenta el Certificado ISO 9001:2000 a nombre de la empresa MiniFibers (2923 Boones Creek Jonson City, TN 37615). Sin embargo, de acuerdo a la documentación, presentada en su expediente, el fabricante es la empresa peruana Laboratorio INDES PERÚ S.A.C., tal como se verifica en los siguientes documentos: Registro Sanitario, Protocolo de Análisis, Carta de Representación de Fabricante, Constancia de Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN), Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura; por lo que, Representaciones Médicas M&M E.I.R.L. no cumple con presentar el Certificado ISO 9001:2000.

10. El 17 de agosto de 2007, se remitió el expediente a la Primera Sala del Tribunal.

11. El 22 de agosto de 2007, el Impugnante señala que no es cierto lo dicho por el postor adjudicado respecto a que no existen empresas que cuenten con Certificados de Calidad ISO 9001:2000 e ISO 13485:2003, ya que en la actualidad existen más de 500 empresas que cuentan con dichos Certificados, de las cuales 100 son empresas que fabrican material médico que cuentan con Certificados de Calidad ISO. Asimismo, adjunta la relación de empresas que cuentan con Certificación de Calidad ISO el Perú.

12. El 29 de agosto de 2007, L & M Laboratorio E.I.R.L. presenta un escrito señalando que la controversia ha sido aclarada en vista que ESSALUD ha aceptado que hubo un error en la calificación técnica del postor que obtuvo la buena pro.

14. El 24 de septiembre de 2007, se solicitó información adicional a La Entidad y al Comité Especial.

15. El 04 de octubre de 2007, La Entidad remitió la información adicional, adjuntando el Informe N.° 174-ORM-GCPS-ESSALUD-2007 de la Oficina de Recursos Médicos de la Gerencia Central de Prestaciones de Salud, así como del Informe 001 del Comité Especial, en los cuales señaló lo siguiente:

i) Se otorgó los 30 puntos por la presentación del Certificado ISO 9001:2000, para garantizar la calidad que adquiere La Entidad.

ii) En cuanto al Certificado ISO 9001:2000 y la existencia de ser única Empresa que cuente con el documento, es responsabilidad de los participantes garantizar la calidad de sus productos, la cual debe ser otorgada al fabricante.

i) No corresponde que den opinión respecto a la observación realizada por el postor Representaciones Médicas M&M E.I.RL. sobre el puntaje asignado al Certificado ISO 9001:2000 y sus equivalentes; sin embargo, señalan que se deben tener en cuenta los considerandos emitidos en el alegado (pronunciamientos anteriores de CONSUCODE), que son de orden legal y administrativo.

ii) Respecto al expediente de Ledesma & Moreno Laboratorio E.I.R.L., se observa en folio 21 el Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura (CPBM) N.° 006-2006, donde se indica que es válido del 19 de julio de 2005 hasta el 19 de julio del 2006; sin embargo, en el folio 20 se ubica el Oficio N.° 636-2006-DIGEMID-DCVS/MINSA, de fecha 23 de febrero de 2006, donde se amplía la vigencia del Certificado N.° 006-2006 hasta el 19 de julio de 2007, cumpliendo así dicha empresa con la presentación del CPBM de su Laboratorio fabricante L&M Mercantil S.R.L.

16. El 05 de octubre de 2007, se declaró el expediente expedito para resolver.

1. Es materia del presente procedimiento el recurso de apelación interpuesto, ante este Tribunal, por El Impugnante contra el otorgamiento de la buena pro a favor de la empresa Representaciones Médicas M&M E.I.R.L. correspondiente a los Ítems 4 y 5 de la Adjudicación de Menor Cuantía N.º 0707M15771, para la “Adquisición de Material Médico-HNERM-RAR-ESSALUD”.

2. Tal como fluye de los antecedentes reseñados, el punto controvertido propuesto por El Impugnante es el siguiente:

(i) Si en los Ítems 4 y 5, Representaciones Médicas M & M E.I.R.L. presentó el Certificado de Calidad ISO 9001:2000 o sus equivalentes y si estos fueron otorgados al Fabricante.

3. Al respecto, El Impugnante señaló que corresponde restarle 30 puntos al puntaje otorgado al postor Representaciones Médicas M & M, puntaje otorgado por la presentación del Certificado de Calidad ISO 9001:2000 e ISO 13485-2003, toda vez que el Certificado ISO 9001, existente a folios 40 de su propuesta técnica, se encuentra a nombre de la empresa extranjera MiniFibers 2923 Boones Creek Jonson City, TN 37675 de los E.E.U.U. según RPIN de los productos ofertados (folios 33, 34 y 35) así como el Registro Sanitario de los mismos (folios 16 y 17), declaraciones juradas de su propuesta técnica, Certificado de BPM, y Carta de Representación de Fabricante (folio 20) de su propuesta técnica y no a nombre del laboratorio fabricante del producto ofertado, es decir Laboratorio INDES PERÚ S.A.C. (Industria Descartable del Perú).

4. A su turno, La Entidad en su Informe Legal N.° 304-OCAJ-ESSALUD-2007 manifestó que la Oficina de Recursos Médicos de la Entidad, mediante Informe N.° 133-ORM-GCPS-ESSALUD-2007, señaló lo siguiente “revisado el expediente de Representaciones Médicas M & M, se observa que en folio 40, se presenta Certificado ISO 9001:2000, a nombre de la empresa llamada MiniFibers (2923 Boones Creek Johnson City, TN 37615). Sin embargo de acuerdo a la documentación presentada en su expediente, el fabricante es la empresa peruana Laboratorio INDES PERÚ S.A.C., tal como se verifica en los siguientes documentos: Registro Sanitario, Protocolo de Análisis, Carta de Representación del Fabricante, Constancia de Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN), Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura. Por lo expuesto, el expediente de Representaciones M & M, no cumple con presentar el Certificado ISO 9001:2000”.

En tal sentido, La Entidad concluyó en dicho informe que a la propuesta de la empresa Representaciones Médicas M&M E.I.R.L. no correspondería otorgarle puntaje por la presentación del certificado ISO 9001:2000 respecto de los ítems 4 (Mandil quirúrgico descartable talla L) y 5 (Pantalón descartable talla L) de la Adjudicación de Menor Cuantía N.° 0707M15771.

5. Una cuestión previa frente a la cual corresponde emitir pronunciamiento, guarda relación con la puntuación establecida en las Bases en lo que respecta a la presentación del Certificado de Calidad ISO 9001:2000 o sus equivalentes, toda vez que, según ha sostenido el postor adjudicatario, las Bases del proceso resultarían contrarias a la normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado puesto que restringirían la participación de postores dado que otorgan un puntaje desproporcional e incongruente de 30 puntos a un Certificado ISO 9001 que no demuestra la calidad de los productos sino más bien el seguimiento de determinados procedimientos.

6. En principio, de conformidad con lo prescrito en el inciso g) del artículo 25 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[3], las Bases deben contener, entre otros requisitos, el método de evaluación y calificación de propuestas, el cual es establecido en el Reglamento según el artículo 31 de la citada Ley, y que debe permitir objetivamente una selección de la calidad y tecnología requeridas dentro de los plazos más convenientes y al mejor costo total, para lo cual dicho método deberá exigir la presentación de los documentos estrictamente necesarios por parte de los postores. Añade la segunda norma legal en mención, que el Reglamento establecerá los criterios, el sistema y los factores aplicables para cada tipo de bien, servicio u obra a adquirirse o contratarse.

7. Por su parte, el artículo 64 del citado cuerpo normativo establece que serán las Bases las que especifiquen los factores necesarios para la evaluación, los puntajes máximos que se le asignan y los respectivos criterios de evaluación y calificación que se considerarán para determinar la mejor propuesta. Además, dispone que los factores de evaluación técnicos y económicos a ser utilizados, deberán sujetarse a criterios de objetividad, congruencia, razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad, así como ser congruentes con el bien requerido en función de su costo o precio.

8. Al respecto, se observa que las Bases han previsto una máxima calificación técnica de cien (100) puntos, los cuales se otorgarían atendiendo al cumplimiento de cuatro factores de evaluación, conforme al siguiente detalle:

9. Asimismo, las Bases establecen que para participar en la etapa de la evaluación económica, las propuestas deberán alcanzar en la evaluación técnica el puntaje mínimo de 60 puntos.

10. Al respecto, como se ha sostenido en anteriores Pronunciamientos emitidos por CONSUCODE[4] como es el caso del Pronunciamiento N.° 353-2005/GTN, “no obstante que constituye facultad exclusiva del Comité Especial la determinación de los factores de evaluación, la fijación de los puntajes que se le asignará a cada uno de ellos, así como los criterios para la asignación de los mismos, éstos deben ser razonables y congruentes con relación al objeto del proceso de selección y no deben constituir una barrera injustificada para la participación de postores, de manera tal que permitan una selección objetiva de la mejor propuesta, en estricta observancia de los principios que regulan la contratación pública.

En esa medida, el puntaje asignado a cada factor de evaluación considerado independientemente no debe ser desproporcionado con relación al objeto convocado, por lo que no debe implicar por sí mismo que su incumplimiento acarree la descalificación de la propuesta, al no acceder al puntaje mínimo, ni tampoco – siguiendo la misma lógica – que su mero cumplimiento determine el acceso a la evaluación económica, lo cual resulta excesivo e incongruente para efectos de determinar la mejor propuesta.

Consecuentemente, el Comité Especial deberá reformular la metodología de evaluación, reduciendo el puntaje asignado al factor “certificado de calidad ISO 9001:2000”, con la finalidad que su solo cumplimiento no implique el acceso a la evaluación económica, debiendo redistribuirse el puntaje en el restante factor de calificación.

11. Como se puede apreciar, en el presente caso el Comité Especial consideró como factor de evaluación del presente proceso la “Certificación de Calidad ISO 9001:2000 u otro documento oficial siempre que demuestre la equivalencia de los estándares exigidos por la ISO 9001:2000 (ISO 13485:1996, ISO 13485:2000, ISO 13485:2003)”, siendo que su omisión acarrea la no asignación de puntaje alguno y su presentación implica el otorgamiento de treinta (30) puntos; es decir, la mitad del puntaje mínimo destinado a la evaluación técnica.

12. Más aún si tenemos en cuenta que la Certificación ISO acredita la aplicación de una serie de estándares patrocinados por la Organización Internacional para la Estandarización, entre los que se encuentra la norma ISO 9001, diseñada para la mejora de los aspectos organizativos de una empresa o corporación y la gestión de su calidad, cuyo modelo busca optimizar las relaciones internas, resultado que debe reflejarse en el perfeccionamiento del funcionamiento de la empresa y que, combinado con los aspectos técnicos, aspira a un incremento en la satisfacción de los consumidores[5]. En este sentido, dicha certificación no garantiza la calidad del producto sino de los procesos, no considerándose de adopción obligatoria por la legislación del Perú.

13. Además cabe señalar que La Entidad al ser emplazada a fin que sustente técnicamente la necesidad de otorgar una puntuación de 30 puntos por la presentación del Certificado ISO 9001:2000 o sus equivalentes, el comité Especial Permanente simplemente se ha limitado a manifestar que dicho puntaje se estableció a fin de garantizar la calidad de los bienes que adquiere la Entidad.

14. En esta línea de ideas, queda claro que la fijación de los puntajes que se le asignará a cada uno de los factores de evaluación, así como los criterios para la asignación de los mismos, deben ser razonables y congruentes con relación al objeto del proceso de selección y no deben constituir una barrera injustificada para la participación de postores, de manera tal que permitan una selección objetiva de la mejor propuesta. Asimismo, tales factores deben observar los principios que orientan la contratación pública, con especial atención en el de libre competencia[6] y de transparencia[7].

15. Por lo expuesto en los numerales precedentes, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 57[8] de la Ley y el numeral 4) del artículo 163 del Reglamento[9], corresponde declarar la nulidad del proceso de selección a fin que La Entidad reformule las Bases administrativas y proceda a una nueva convocatoria. Finalmente, atendiendo a lo resuelto, resulta irrelevante pronunciarse sobre el petitorio del recurso de apelación presentado.

16. Finalmente, cabe mencionar que respecto a lo señalado por el postor Representaciones Médicas M&M E.I.RL. sobre un supuesto direccionamiento por parte de La Entidad en sus compras de ropa descartable atendiendo que no existe pruebas que demuestren dicho direccionamiento corresponde en todo caso poner en conocimiento del Órgano de Control Institucional de la Entidad, para que, en uso de sus atribuciones, adopte las medidas pertinentes.

Por estos fundamentos de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Víctor Manuel Rodríguez Buitrón y la intervención de los Vocales el Dr. Derik Latorre Boza y Dr. Carlos Cabieses López, atendiendo a la reconformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007 y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53°, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM; y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo N.° 54-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate, por unanimidad;

[1] Mandil quirúrgico descartable talla L, por un valor referencial de S/. 14 217,75.

[2] Pantalón descartable talla L, por un valor referencial de S/. 8 572,20.

[3] Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo № 083-2004-PCM.

[4] Pronunciamientos N.º 029-2007/GNP, 064-2007/GNP, N.° 283-2005/GTN, N.° 353-2005/GTN, N.º 004-2005/GNP

[5] www.emagister.com

[6] 2. Principio de Libre Competencia: En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirán regulaciones o tratamientos que fomenten la más amplia y objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación de postores.

[7] 5. Principio de Transparencia: Toda adquisición o contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrán acceso durante el proceso de selección a la documentación de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la Ley y el Reglamento, la convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y resultados deben ser de público conocimiento.

[8] “Artículo 57.- Nulidad

El Tribunal en los casos que conozca, declarará nulos los actos administrativos expedidos por las Entidades cuando hallan sido dictados por órgano incompetente, contravengan las normas legales, contengan un imposible jurídico, o prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, debiendo expresar en la resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el proceso. (…)”

[9] Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado mediante Decreto Supremo Nº 028-2007-EF.

1. Declarar la NULIDAD de la Adjudicación de Menor Cuantía N.º 0707M15771 ítems 4 y 5, convocada por el Seguro Social de Salud (ESSALUD)-Red Asistencial Rebagliati (R.A.R.), debiendo retrotraerse el proceso de selección a la etapa de convocatoria, previa reformulación de las Bases, las que deberán ajustarse a lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado y a los fundamentos de la presente resolución, resultando irrelevante pronunciarse sobre el petitorio del recurso de apelación.

2. Revocar el otorgamiento de la buena pro a favor de la empresa Representaciones Médicas M&M E.I.R.L. correspondiente a los ítems 4 y 5 de la Adjudicación de Menor Cuantía N.º 0707M15771.

3. Comunicar la presente resolución al Órgano de Control Institucional, para que en uso de sus atribuciones, adopte las medidas pertinentes.

4. Devolver la garantía presentada por El Impugnante para la interposición de su recurso de apelación.

5. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de emitida la presente resolución; debiendo autorizar por escrito a la persona que realizará dicha diligencia. En caso contrario, los antecedentes administrativos serán enviados al Archivo Central de CONSUCODE para su custodia por un plazo de seis (6) meses, luego del cual serán remitidos al Archivo General de la Nación, bajo responsabilidad.