Resolución N

Sumilla : En un proceso a suma alzada, a la Entidad le corresponde evaluar únicamente el monto total ofertado por los postores, trato diferente tendría si el proceso fuera por el sistema de precios unitarios, en los cuales se exige conforme al artículo 130º del Reglamento, que el comité especial verifique las operaciones aritméticas de la propuesta que obtuvo el mayor puntaje total, y de existir incorrección, deberá descalificarla.

Visto en sesión de fecha 10 de Octubre de 2007 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N° 2403/2007.TC sobre el recurso de apelación interpuesto por la Constructora Jordan S.R.L., respecto de la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 007-2007/CEO (Primera Convocatoria), convocada por la Municipalidad Distrital de Corrales, para la ejecución de la obra “Adoquinado y veredas Jr. Nueva esperanza corrales”; y atendiendo a los siguientes:

1. El 06 de agosto de 2007, la Municipalidad Distrital de Corrales, en lo sucesivo LA ENTIDAD, convocó la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 007-2007/CEO (Primera Convocatoria) para la ejecución de la obra “Adoquinado y veredas Jr. Nueva esperanza corrales”, bajo el sistema de suma alzada y por un valor referencial ascendente a S/. 109 104,94.

2. El 08 de agosto de 2007 se integraron las bases y el 15 de agosto de 2007 se efectuó en acto privado la apertura de sobres y la evaluación y calificación de propuestas. El Comité Especial designado para conducir el proceso de selección, con fecha 16 de agosto de 2007 otorgó la buena pro del proceso de selección mencionado a la empresa que tenía la única propuesta válida: CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS GENERALES CIX E.I.R.L.- en adelante CONSSERG CIX - por S/. 109,104.94 (100% del Valor referencial), conforme al cuadro comparativo de evaluación de propuestas publicado en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), siendo descalificados cinco empresas, entre ellas, el postor Constructora Jordan S.R.L. porque en la evaluación económica “No presenta desagregado de gastos generales fijos y variables”.

3. Mediante escrito de fecha 24 de agosto de 2007, la empresa CONSTRUCTORA JORDAN S.R.L., en adelante La Impugnante, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado contra la descalificación de su propuesta económica y contra el otorgamiento de la Buena Pro del proceso de selección en análisis, y solicitó se le otorgue la misma considerando que: a) El numeral 2.00 de las bases integradas estableció al proceso bajo el sistema de contratación de suma alzada; b) El numeral 11.04 de las bases señala que los requisitos de calificación y Admisibilidad de la propuesta económica constituyen 1) el monto total de la propuesta de acuerdo al Anexo Nº 09; c) El numeral 2 del artículo 68º del Reglamento[1] prescribe que el único factor de evaluación de la propuesta económica será el monto total de la oferta, y; d) El literal a) del numeral 2 del artículo 75º del texto legal citado señala que la propuesta económica tendrá obligatoriamente la oferta económica y el detalle de precios unitarios cuando este sistema haya sido establecido en las bases; su representada entendió que la disposición contenida en el numeral 11.04 de las bases que señala como requisito a incluir en la propuesta económica el presupuesto detallado por partidas y el desagregado detallado de gastos generales, son sólo referenciales ya que así esta establecido en el artículo 56º del Reglamento pues en éste se señala que en el sistema de suma alzada, el postor formula su propuesta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución. No obstante en su propuesta incluyeron el desagregado detallado de gastos generales y utilidad pese a tener carácter de referenciales, mas aún cuando el único factor de evaluación de la propuesta económica es el monto ofertado, siendo su propuesta económica legalmente válida, aún cuando se incurra en errores u omisiones no sustanciales en los demás documentos.

4. El Tribunal, mediante Decreto de fecha 24 de julio de 2007, admitió a trámite el recurso de apelación y emplazó a la Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos al proceso de selección.

5. Mediante Oficio Nº 022-2007/MDC-CEO presentada el 05 de setiembre de 2007, La ENTIDAD manifestó que el proceso de selección se desarrolló conforme a las leyes de la materia y que la propuesta económica del impugnante no presenta el cuadro desagregado de gastos generales fijos y variables, la misma que fue solicitada en las Bases integradas, por lo que era obligatoria su presentación; además que el impugnante no formuló consultas ni observaciones al respecto manifestando su disconformidad, por lo que en fondo estaría impugnando las bases.

6. Mediante decreto de fecha 24 de setiembre de 2007 se asignó el expediente a la Segunda Sala del Tribunal para que emita su pronunciamiento.

7. Mediante decreto de fecha 01 de octubre de 2007, se declaró el expediente listo para resolver.

8. Mediante Oficio Nº 032-2007/MDC-CEO presentada el 04 de octubre de 2007, La ENTIDAD remitió los antecedentes administrativos solicitados del proceso de selección referido.

1. Es materia de este procedimiento administrativo el recurso de apelación interpuesto por la empresa CONSTRUCTORA JORDAN S.R.L., contra la descalificación de su propuesta económica y contra el otorgamiento de la Buena Pro de la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 007-2007/CEO (Primera Convocatoria) para la ejecución de la obra “Adoquinado y veredas jr. Nueva esperanza corrales”, bajo el sistema de suma alzada por la Municipalidad Distrital de Corrales para la “Adquisición de software varios” por un valor referencial de S/. 109 104,94.

2. Como fluye de los antecedentes expuestos, el asunto controvertido que debe ser objeto de pronunciamiento por haber sido propuesto por La Impugnante consiste en determinar si la decisión del Comité Especial de descalificar su propuesta económica y otorgarle la buena pro a la empresa CONSSERG CIX resulta válida conforme a la normativa vigente en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado.

3. Al respecto, la controversia ha surgido porque el impugnante ha alegado que su propuesta económica contiene el desagregado detallado de gastos generales y utilidad de la Ley, no obstante que las bases señalan como sistema de contratación del proceso el de suma alzada, y conforme a la normativa de contrataciones el único factor de evaluación de la propuesta económica el monto total de la oferta; por lo que consideraron que el requisito de las bases de incluir en la propuesta económica el presupuesto detallado por partidas y el desagregado detallado de gastos generales son sólo referenciales. Por su lado, la Entidad indica que al no haber consultas ni observaciones sobre ese último requisito, las bases quedaron integradas, siendo obligatorio presentar el desagregado de gastos generales.

4. Sobre el particular, el Artículo 56º de la LEY[2] señala que “En el sistema de SUMA ALZADA, el postor formula su propuesta por un monto fijo integral y por un determinado plazo de ejecución (…) En el sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, el postor formula su propuesta ofertando precios, tarifas o porcentajes en función de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las bases, y que se valorizan en relación a su ejecución real, así como por un determinado plazo de ejecución (…)”. Asimismo, el literal a) del numeral 2) del artículo 75º del Reglamento señala que el contenido de la propuesta económica será como mínimo la oferta económica y, el detalle de precios unitarios cuando este sistema haya sido establecido en las bases.

5. En ese sentido, de la revisión de las bases integradas se verifica que el numeral 2 establece que la modalidad del proceso es a SUMA ALZADA. Asimismo, el numeral 11.04 “Sobre N° 2 – Propuesta Económica” dispone sobre la misma que:

En esta parte no se aceptarán enmendaduras, correcciones, borrones, los datos solicitados serán precisos, debiéndose consignar la información según lo solicitado, se deberá ceñir a lo establecido en las presentes bases.

a) Monto total de la propuesta, de acuerdo al Anexo N° 09. Dicho monto deberá incluir Mano de Obra con Leyes Sociales, materiales e insumos, herramientas, seguros, guardianía, Prevención de Accidentes, Medidas de Seguridad, Protección de la Obra, Dirección Técnica y Administrativa, Contribuciones, Gastos Generales, Utilidad e Impuestos; y en general todo gasto necesario para la correcta ejecución de la Obra. La propuesta económica deberá presentarse con dos (2) decimales.

En caso de discrepancia entre la cifra consignada en cifras con el monto consignado en letras en la carta propuesta o, si la propuesta sólo se indica en número o en letras, se devolverá la propuesta calificándola como NO PRESENTADA.

a) La Propuesta Económica debe incluir El Presupuesto detallado por partidas, y Desagregado detallado de Gastos Generales (Desagregar los gastos generales fijos y variables) y Utilidad. caso contrario la propuesta será eliminada.

Además, en la cláusula cuarta “Monto del Contrato” de la pro forma del contrato se establece que “EL CONTRATISTA se obliga por el presente Contrato a ejecutar la referida obra bajo el sistema A Suma Alzada[3] por el monto de (…) con 00/100 NUEVOS SOLES, con precios al mes de (…) del 2007 incluidos los impuestos de Ley, de acuerdo al siguiente detalle: (…) Se deja expresa constancia que dentro del monto antes indicado están incluidos todos los costos por concepto de materiales, mano de obra, herramientas, equipo de construcción, organización técnica y administrativa, obras provisionales, obligaciones laborales, leyes sociales, seguros, impuestos, Declaratoria de Fábrica de ser el caso y cualquier otro gasto necesario para la ejecución total de la obra y las pruebas que sean necesarias efectuar para verificar la correcta ejecución de los trabajo (…)”.

6. En ese orden de ideas, de la verificación de los antecedentes administrativos del proceso de selección remitidos por la Entidad, se advierte que en el folio 154 obra la propuesta económica (Anexo Nº 09) del postor impugnante para el proceso de selección referido, donde se verifica que ese postor ofertó S/. 98,194.45 como monto total de su propuesta (90% del valor referencial) y precisa que incluye mano de obra con leyes sociales, materiales e insumos, equipos, herramientas, seguros, etc., es decir los conceptos señalados en las bases. Asimismo, en el folio 155 de los antecedentes remitidos por la Entidad, obra el presupuesto ofertado por el impugnante que no es otro que el detalle de precios unitarios de las obras provisionales, trabajos preliminares, movimiento de tierras, pavimentación, veredas y sardineles, jardinerías, revoques y enluciodos, juntas y otros, los subtotales de estos, el costo directo, los gastos generales fijos, los gastos generales variables, la utilidad, el subtotal de la suma de todo ello, el I.G.V de este monto y el monto total resultante que asciende a S/. 98,194.45, que equivale al 90% del valor referencial.

7. Es decir, el postor impugnante no sólo cumplió lo establecido en las bases al adjuntar su propuesta económica sino que también adjuntó en su propuesta el detalle de precios unitarios (gastos fijos y variables), cuando este último requisito también establecido en las bases deviene en innecesario al ser un proceso bajo el sistema a suma alzada. Por tal motivo, este Colegiado aprecia que el sustento de la Entidad para descalificar la propuesta del postor impugnante no es conforme a ley, toda vez que al tratarse de un proceso bajo el sistema de contratación a suma alzada, a la Entidad le corresponde evaluar únicamente el monto total ofertado por los postores, trato diferente tendría si el proceso fuera por el sistema de precios unitarios, en los cuales se exige conforme al artículo 130º del Reglamento, que el comité especial verifique las operaciones aritméticas de la propuesta que obtuvo el mayor puntaje total, y de existir incorrección, deberá descalificarla.

8. Mas allá del motivo alegado por la entidad para descalificar la oferta del postor impugnante, debe tenerse en cuenta que conforme a lo expresado por el Tribunal en anteriores ocasiones[4], la restricción establecida en el artículo 125[5] del Reglamento para el caso de las propuestas económicas está orientada a velar por la intangibilidad de su contenido, de tal manera que en un proceso de selección bajo el sistema de suma alzada, el monto total ofertado por cada uno de los postores sea elaborado en forma clara y precisa, conteniendo de modo transparente y objetivo la oferta final del postor, sin que sea posible una posterior alteración. En este sentido, es opinión de este Colegiado que los requisitos y formalidades exigidas por la normativa de contratación pública no pueden ser interpretados aisladamente y en forma ajena de su contexto, habida cuenta que el carácter insubsanable de las propuestas económicas involucra en esencia una prohibición de admitir modificaciones a su contenido que, de algún modo, ya sea directo o indirecto, afecten la transparencia y oportunidad con las que éstas deben ser formuladas, limitante que tiene como propósito garantizar un análisis objetivo de los montos ofertados y velar por un uso eficiente de los recursos del Estado.

9. Distinto es el caso que nos ocupa, toda vez que de la verificación de la propuesta económica del postor impugnante que fuera remitida por la Entidad como parte de los antecedentes administrativos, este Colegiado no ha podido determinar ninguna omisión en que hubiese incurrido dicho postor en la presentación de su oferta, habiendo constatado por el contrario que ésta última contiene el monto total de la oferta. Es decir, no hay afectación alguna, ni sustancial ni accesoria, de la oferta económica presentada por el impugnante, por lo que en el presente caso una subsanación resulta innecesaria. En este orden de ideas, resulta de aplicación al presente caso el Principio de Razonabilidad[6] mediante el cual las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

10. Mas aún, de la comparación de las ofertas económicas del postor impugnante y de la empresa CONSSERG CIX, se verifica que la propuesta económica del primero es mucho menor al ser equivalente al 90% del valor referencial, mientras que CONSSERG CIX, a quien el Comité Especial le otorgó la buena pro, ofertó el 100% del valor referencial; por lo que este colegiado cree conveniente precisar que se debe tener en cuenta que las entidades deben basar sus decisiones en lo establecido en las bases, sin imponer tratamientos, requisitos o interpretaciones que dificulten la concurrencia de potenciales postores, originen la descalificación o perjudiquen la calificación de los mismos, por motivos insustanciales o poco relevantes para el fin de la contratación publica y los principios que rigen esta. Lo contrario resulta gravoso y limitativo de la competencia, y en ese sentido la decisión de La Entidad afectó los Principios de Libre Competencia, Eficiencia, Economía y de Trato Justo e Igualitario que deben regir todo proceso de selección, con los que debe encontrase acorde, en tanto se posibilita al Estado contar con la mayor cantidad posible de postores, a efectos de tener mayores probabilidades de escoger la mejor propuesta, tanto técnica como económica, con el objeto de realizar un uso eficiente de los escasos recursos con que cuenta el Estado, lo que es de interés público; motivo por el cual se le exhorta al Comité Especial y a la Entidad para que en casos futuros actúen conforme a ley y consideren lo señalado en la presente resolución.

11. En tal sentido, este Colegiado considera que la decisión del Comité Especial encargado de conducir el proceso de selección de descalificar la propuesta económica del postor impugnante, no encuentra amparo en lo dispuesto por la normativa en materia de contratación estatal, en consecuencia corresponde se revoque la decisión del Comité Especial de descalificar la mencionada; y por su efecto se revoque el otorgamiento de la buena pro a favor de la empresa Construcciones y Servicios Generales CIX E.I.R.L.

12. Por lo tanto, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 2) del artículo 163º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM y modificado mediante Decreto Supremo Nº 028-2007-EF, corresponde declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por La Impugnante contra la descalificación de su propuesta económica y contra el otorgamiento de la buena pro.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Martín Zumaeta Giudichi y la intervención de los Vocales Doctores Carlos Augusto Salazar Romero y Monica Yadira Yaya Luyo, y atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53°, 54º, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por D.S. Nº 028-2007-EF y los artículos 17º y 18º del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

[1] Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo Nº 028-2007-EF publicado el 03 de marzo de 2007.

[2] Texto Único de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo Nº 028-2007-EF publicado el 03 de marzo de 2007.

[3] Lo resaltado en negrita es nuestro.

[4] Por ejemplo en la Resolución N° 321/2007.TC-SU de 30 de marzo de 2007.

[5] Artículo 125º del Reglamento: “(…) No cabe subsanación alguna por omisiones o errores en la propuesta económica”.

[6] Numeral 1.4 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444.

1. Declarar Fundado el recurso de apelación interpuesto por el postor CONSTRUCTORA JORDAN S.R.L., contra la descalificación de su propuesta económica y contra el otorgamiento de la buena pro otorgada en la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 007-2007/CEO (Primera Convocatoria), convocada por la Municipalidad Distrital de Corrales; y por su efecto revocar la buena pro otorgada a favor de la empresa CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS GENERALES CIX E.I.R.L. por los fundamentos expuestos.

2. Otorgar la Buena Pro a la empresa CONSTRUCTORA JORDAN S.R.L. en la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 007-2007/CEO (Primera Convocatoria), por los fundamentos expuestos.

3. Devolver la garantía presentada por La Impugnante para la interposición del recurso de apelación materia de decisión.

4. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de notificada la presente resolución; conforme a lo dispuesto en el numeral 5 de la parte V. Disposiciones Generales de la Directiva Nº 013-2007/CONSUCODE/PRE.