Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

Resolución Nº 1553/2007.TC-S4

Lima, 04.OCTUBRE.2007

         Visto en sesión de fecha 04 de octubre de 2007 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.° 2073/2007.TC sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor Total Clean S.R.L. contra el otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L., en el marco de la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0001-2007-JULIACA-BN (Primera Convocatoria), realizada por el Banco de la Nación, para la contratación del servicio de limpieza de la Agencia “A” Juliaca y dependencias y; atendiendo a los siguientes:         

ANTECEDENTES:

1.       Mediante publicación en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) de fecha 22 de mayo de 2007, el Banco de la Nación, en adelante La Entidad, convocó la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0001-2007-JULIACA-BN (Primera Convocatoria), realizada para la contratación del servicio de limpieza de la Agencia “A” Juliaca y dependencias, por un valor referencial total ascendente a S/. 123 520.32 nuevos soles, incluido el Impuesto General a las Ventas (I.G.V.).   

2.       Con fecha 11 de junio de 2007, se llevó a cabo el acto privado de presentación y apertura de propuestas, en el cual el Comité Especial a cargo del proceso verificó la presentación de ofertas de los siguientes postores: Total Clean S.R.L., Multiservicios ESCA S.R.L. y Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L.

3.       El 18 de junio de 2007, se realizó en privado la evaluación de propuestas y el otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L.[1], conforme a los resultados que se detallan a continuación:   

4.       Mediante escrito presentado el 01 y subsanado el 03 de agosto de  2007, el postor Total Clean S.R.L. (en adelante TOTAL CLEAN) interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la Buena Pro, en el cual solicitó la nulidad del proceso para que éste se retrotraiga a la etapa de calificación de propuestas. Los fundamentos del referido recurso fueron los siguientes:

a)      El Anexo 1 y 2-A de las Bases en lo relativo a la cantidad de trabajadores, requirió un total de 10 de trabajadores. Sin embargo, de la revisión que efectuó a la propuesta del postor ganador de la Buena Pro, advirtió que dicho postor sólo propuso ocho trabajadores.

b)      Asimismo, agregó que el acotado postor no consignó el costo ni los materiales de limpieza para las agencias en la que omitió proponer trabajadores.

c)       Por último, señaló que debido a que el mencionado postor no propuso personal de limpieza para dos agencias, el monto de su propuesta económica no se ajusta al solicitado como valor referencial. Por los argumentos expuestos, concluyó que el postor ganador debe ser descalificado por no haber cumplido con lo establecido en las Bases.

5.       El 06 de agosto de 2007, el Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por TOTAL CLEAN. 

6.       El 26 de agosto de 2007, el postor Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L. se apersonó al presente procedimiento en calidad de tercero administrado.

7.       Mediante escrito presentado el 27 de agosto de 2007, La Entidad remitió los antecedentes administrativos solicitados por este Colegiado.

8.       El 26 de setiembre de 2007, se citó a las partes para la realización de la audiencia pública, la cual no se llevó a cabo por inasistencia de las partes, a pesar de haber sido debidamente notificadas, según constancias que obran en autos.

FUNDAMENTACIÓN:

1.          En el caso materia de análisis, el postor Total Clean S.R.L. interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L., en el marco de la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0001-2007-JULIACA-BN (Primera Convocatoria), realizada para la contratación del servicio de limpieza de la Agencia “A” Juliaca y dependencias. Como fundamento de su impugnación señaló que el adjudicatario de la Buena Pro no había propuesto la cantidad de personal solicitada en los Términos de Referencia de las Bases.    

2.          Como cuestión procesal previa, este Tribunal considera necesario determinar si el postor TOTAL CLEAN interpuso su recurso de apelación dentro de los plazos previstos en la normativa de la materia.

3.         Sobre el particular, cabe señalar que el numeral 206.1 del artículo 206 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444, establece la facultad de contradicción administrativa que señala que frente a un acto administrativo que supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legitimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante la interposición del recurso administrativo correspondiente que, en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado, para el caso en particular es el recurso de apelación ante el Tribunal, de acuerdo a lo señalado en el artículo 54 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y el artículo 149 de su Reglamento, respectivamente, aprobados mediante Decretos Supremos N.º 083-2004-PCM[2] (en adelante La Ley) y N.º 084-2004-PCM[3] (en adelante el Reglamento).

4.         Por su parte, el numeral 131.1 del artículo 131 de la Ley del Procedimiento Administrativo General precisa que los plazos y términos son entendidos como máximos, se computan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual a la Administración y a los administrados, quienes tienen recíprocamente el deber de cumplirlos y poder exigir su cumplimiento en la sede que corresponda, en aquello que respectivamente les concierna.

5.         En observancia de lo expuesto, cabe indicar que el artículo 152 del Reglamento establece que, a efectos que los postores interpongan el recurso impugnativo de apelación contra el otorgamiento de la Buena Pro o contra los actos dictados con anterioridad a ella, deberán hacerlo dentro de los ocho (8) días siguientes de haberse otorgado la Buena Pro.

6.         Por otro lado, el numeral 5) del artículo 163 del Reglamento dispone que el recurso de apelación será declarado improcedente cuando incurra en alguna de las causales previstas en el artículo 157 del Reglamento, siendo relevante precisar además, que el numeral 3) de la acotada norma establece que el recurso será improcedente cuando el recurso se interponga fuera del plazo indicado en el artículo 152 del Reglamento. 

7.         En el presente caso, según la información obrante en autos, el acto de otorgamiento de la Buena Pro se realizó el 18 de junio de 2007. En aplicación de lo dispuesto por la acotada norma el postor recurrente contaba con un plazo de ocho días para interponer su recurso de apelación, plazo que se extendía hasta el 02 de julio de 2007.

8.          De la revisión de los antecedentes administrativos, se observa que con fecha 28 de junio de 2007, TOTAL CLEAN interpuso recurso de apelación contra el acto de otorgamiento de la Buena Pro ante La Entidad, quien mediante Carta EF/92.0721 N.° 044-2007 de fecha 09 de julio de 2007 efectuó la devolución del recurso presentado por el citado postor.

Mediante Carta N.° 730-07-Total Clean S.R.L. de fecha 01 de agosto de 2007, el postor impugnante presentó, de manera extemporánea ante el Tribunal, su recurso de apelación.

9.          En ese orden de ideas, resulta importante manifestar que, si bien es cierto que, en virtud a lo establecido por el principio de impulso de oficio[4], La Entidad debió remitir el recurso del postor recurrente al Tribunal a fin que éste emita el pronunciamiento correspondiente; no resulta menos cierto que los dispositivos legales que establecen la facultad para interponer recurso de apelación ante este Colegiado, entraron en vigencia en fecha anterior a la del acto de presentación y apertura de propuestas, por lo que dicho postor, en el presente caso, no puede sustentar la demora para ejercer su derecho de contradicción en la sede pertinente, en un posible desconocimiento de la aplicación de la normativa de la materia, puesto que es de público conocimiento desde su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.

10.      Conforme a lo expresado, y en aplicación de lo dispuesto por el numeral 3) del artículo 157 del Reglamento, corresponde declarar el recurso de apelación improcedente, toda vez que éste no fue formulado dentro del plazo de ley previsto en la normativa de la materia.

11.      Sin perjuicio de lo anterior, en relación al cuestionamiento referido a que el postor adjudicatario de la Buena Pro no propuso la cantidad de personal solicitada en los términos de referencia, es necesario precisar que en reiterada jurisprudencia emitida por este Colegiado, se ha manifestado que las Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de La Ley. Asimismo, el sexto párrafo del artículo 117 del Reglamento consigna que “Una vez absueltas todas las consultas y/u observaciones, o si las mismas no se han presentado, las Bases quedarán integradas como reglas definitivas (…)” (El subrayado es nuestro).

      De acuerdo con lo señalado, tanto la Entidad como los postores se encuentran obligados a cumplir con lo establecido en las Bases. Es así que la Entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las Bases, las que deben ser congruentes con la contratación a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado.

12.      El artículo 62 del Reglamento establece que los requerimientos técnicos mínimos son las normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto materia de la adquisición o contratación. Asimismo, el artículo 63 del mismo cuerpo legal prescribe que los postores participantes de un proceso de selección deben cumplir y acreditar los requerimientos técnicos mínimos para que sus propuestas puedan ser admitidas y posteriormente evaluadas técnica y económicamente, salvo en la modalidad de selección por subasta inversa en cuyo caso se presume su cumplimiento.

De otro lado, debe advertirse que el artículo 69 del Reglamento establece que en la evaluación técnica, a efectos de admitir las propuestas, el Comité Especial verificará que las ofertas cumplan con los requerimientos técnicos mínimos establecidos en las Bases. Sólo una vez admitidas las propuestas, el Comité Especial aplicará los factores de evaluación previstos en las Bases y asignará los puntajes correspondientes.

Por su parte, el artículo 123 del Reglamento señala que es obligatoria la presentación de todos los documentos requeridos y que el Comité Especial comprobará que los documentos presentados por cada postor sean los solicitados por las Bases y las leyes de la materia.

13.      De las disposiciones glosadas, se desprende que para la evaluación de las propuestas debe considerarse dos aspectos claramente diferenciados: por un lado, los requerimientos técnicos mínimos, cuya función es la de asegurar a la Entidad que el postor cumple con las características mínimas de idoneidad para ejecutar la prestación objeto de la contratación, habilitando con ello a las propuestas que ingresarán en competencia y que serán evaluadas posteriormente; y, por el otro, los factores de evaluación, que contienen los elementos a partir de los cuales se asignará puntaje con la finalidad de seleccionar la mejor propuesta.

14.      En este caso, el artículo 20 de las Bases, referido al Contenido del Sobre N.° 01: Propuesta Técnica, establecía la obligación de presentar la relación del personal calificado que será asignado al servicio, a la cual deberá adjuntar el currículo vital debidamente documentado con constancias o certificados de trabajo que acredite tener una experiencia mayor de un año y un día o, de lo contrario, serían descalificados automáticamente sin que se evalúen sus demás documentos.

15.      A su vez, el Anexo 1 de las Bases señala lo siguiente:

16.      Por su parte, el Anexo N.° 2-A de las Bases, relativo a los factores de evaluación, dispuso:

17.      Enfocado el problema desde esta perspectiva, cabe precisar que como ha señalado en otras ocasiones este Tribunal, en los procesos de selección en los que la evaluación de las ofertas tiene carácter de examen documentario, es necesario apreciar las ofertas en su integridad, tomando en cuenta incluso las aclaraciones y precisiones efectuadas por los propios postores con el objeto de complementar la información proporcionada en sus propuestas.

      A su vez, conforme se ha manifestado en anteriores pronunciamientos, las propuestas técnicas presentadas por los postores deben ser claras y contener información congruente, atributos sin los cuales resulta imposible determinar no sólo la exactitud de la información, importante de por sí en el orden formal, sino que, además, impide una correcta y unívoca evaluación del alcance de ésta.

18.      Al respecto, cabe manifestar que a folios 44-67 de su propuesta técnica el postor adjudicatario de la Buena Pro propuso como personal para realizar las labores de limpieza sólo a ocho trabajadores, en vez de los diez solicitados en los Términos de Referencia de las Bases. Tal hecho se corrobora con el Informe EF/92.0721 N.º 055-2007 de fecha 27 de agosto de 2007, mediante el cual La Entidad concluyó que: “En lo que respecta a la validez de la propuesta de la empresa ganadora de labuena pro,(…) el comité omitió verificar que las ofertas cumplan con los requerimientos técnicos mínimos, conforme lo establece el art. 69 del Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en tanto no reviso que la cantidad de personal propuesto sea establecido en las bases. Por lo tanto, el comité no debió considerar como oferta válida la propuesta de la empresa de la CORPORACIÓN GUTIERREZ & ASOCIADOS; en tanto no cumple con los requerimientos técnicos, incumpliendo con lo estipulado en las Bases”.

19.      En atención a que la competencia de este Colegiado no está habilitada para pronunciarse sobre el fondo del asunto referido a que el postor adjudicatario de la Buena Pro no cumplió con los términos de referencia establecidos en las Bases, La Entidad, en ejercicio de las facultades que le asisten, deberá, bajo responsabilidad, de ser el caso, declarar la nulidad de oficio del acto de otorgamiento de la Buena Pro, al amparo del artículo 57 del Reglamento.

20.         En consecuencia, el presente recurso de apelación deviene en improcedente, sin perjuicio de la adopción por parte de La Entidad de las medidas correctivas que considere necesarias.

21.      No obstante lo resuelto, este Tribunal considera que los funcionarios de La Entidad han incurrido en falta administrativa al no haber actuado en el transcurso del presente proceso de selección, con estricta sujeción a lo establecido en la normativa de la materia, infracción que se encuentra descrita y tipificada en el numeral 2) del artículo 239 de la Ley del Procedimiento Administrativo General-Ley N.º 27444[5], la cual deberá ser puesta en conocimiento del Órgano de Control Institucional de La Entidad, a efectos que adopte las medidas que considere pertinentes.

         Por estos fundamentos de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dra. Wina Isasi  Berrospi y la intervención de los Vocales Dr. Juan Carlos Mejía Cornejo y Dra. Mónica Yaya Luyo en reemplazo por vacaciones del Dr. Oscar Luna Milla, atendiendo a la reconformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución N.º 455-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 10 de setiembre de 2007 y, de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo N.º 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

   LA SALA RESUELVE:

1.       Declarar IMPROCEDENTE el recurso de apelación interpuesto por el postor Total Clean S.R.L. contra el otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor Corporación Gutiérrez & Asociados S.R.L. de la Adjudicación Directa Selectiva N.º 0001-2007-JULIACA-BN (Primera Convocatoria), realizada para la contratación del servicio de limpieza de la Agencia “A” Juliaca y dependencias, sin perjuicio de las medidas correctivas que La Entidad deba adoptar conforme a lo señalado en los considerandos precedentes.

2.       Ejecutar la garantía otorgada en favor del Consejo de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) por el postor Total Clean S.R.L., para la interposición del recurso de apelación.     

3.       Poner en conocimiento del Órgano de Control Institucional de La Entidad, a efectos que adopte las medidas que considere pertinentes.

4.       Devolver los antecedentes administrativos a La Entidad, los cuales deberán ser recabados en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de notificada la presente Resolución.

5.       Dar por agotada la vía administrativa.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

ss.

Mejía Cornejo.

Isasi Berrospi.

Yaya Luyo.