Resolución N

Sumilla : En aplicación del artículo 63 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, corresponde descalificar las propuestas técnicas de los postores que no cumplan alguno de los requerimientos técnicos mínimos previstos en las Bases Administrativas.

VISTO en sesión de fecha 21 de setiembre de 2007 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente № 2197/2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor IMAGING PERÚ S.A.C. contra la descalificación de su propuesta técnica y el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0029-2007-OSINERGMIN, convocada por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), para la “Contratación del Servicio de Reproducción Digital de Documentos Contables del OSINERGMIN”, oídos los informes orales efectuados en la Audiencia Pública llevada a cabo el 17 de setiembre de 2007 y atendiendo a los siguientes:

1. El 27 de junio de 2007 el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, en adelante la Entidad, convocó la Adjudicación Directa Selectiva № 0029-2007-OSINERGMIN para la “Contratación del Servicio de Reproducción Digital de Documentos Contables del OSINERGMIN”, bajo el sistema de suma alzada, por el plazo de 260 días calendario o hasta agotar el monto contratado y con un valor referencial ascendente a S/. 78 150,00 (Setenta y ocho mil ciento cincuenta y 00/100 nuevos soles), incluido el Impuesto General a las Ventas (IGV).

2. El 25 de julio de 2007 tuvo lugar la presentación de propuestas, fecha en la cual entregaron ofertas los siguientes postores: (i) T-COPIA S.A.C., (ii) POLYSISTEMAS S.A.C., (iii) IMAGING PERÚ S.A.C. y (iv) VIALSI S.A.C

3. El 27 de julio de 2007 se llevó a cabo en acto privado la apertura de sobres técnicos y económicos, la evaluación y calificación de las propuestas, así como el otorgamiento de la buena pro, obteniéndose los siguientes resultados:

Por tanto, se otorgó la buena pro al postor VIALSI S.A.C. por su oferta económica equivalente a S/. 54 705,00 (Cincuenta y cuatro mil setecientos cinco y 00/100 nuevos soles), incluido el IGV.

4. El 1 de agosto de 2007 fueron publicados en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) los resultados del proceso de selección.

5. El 10 de agosto de 2007 el postor IMAGING PERÚ S.A.C interpuso recurso de apelación contra la descalificación de su propuesta técnica y la buena pro otorgada al postor VIALSI S.A.C., solicitando se modifique y retrotraiga el proceso de selección a la etapa de evaluación técnica, se desestime la oferta del indicado adjudicatario, se acepte y califique la propuesta del apelante y se le otorgue la buena pro, bajo los siguientes argumentos:

a. Para acreditar el rubro Experiencia en la Actividad de los factores referidos al postor, el postor VIALSI S.A.C. había recaudado en su propuesta el contrato celebrado con el OSINERGMIN derivado de la Adjudicación Directa Selectiva № 0031-2005-OSINERG, así como el contrato suscrito con la Municipalidad Distrital de Breña correspondiente al Concurso Público № 003-2003-CE/MDB, a cuyo efecto acompañó, en cada caso, las constancias del servicio otorgadas por las Entidades contratantes y las actas de conformidad de la micrograbación del valor legal emitidas por el propio postor. Sin embargo, las Bases habían previsto que la experiencia podía ser acreditada, entre otros, por medio de copias de contratos con su respectiva conformidad de culminación de la prestación del servicio, lo cual no había sido cumplido por el postor cuestionado.

b. El postor VIALSI S.A.C. incluyó en su oferta técnica el Anexo № 5, en el que detalló con carácter de declaración jurada el personal que pondría a disposición de la Entidad para la ejecución del servicio ofertado, y dentro del cual figuraba el Sr. Manuel Antonio Abel Bolívar Herrada, a quien propuso como Jefe de Sistemas. No obstante, la indicada persona no mantenía en la actualidad ni en la fecha de presentación de propuestas ninguna relación laboral con el postor cuestionado, así como tampoco autorizó a este último a presentar o utilizar su nombre en el presente proceso de selección ni mantenía compromiso alguno de participación en la ejecución del servicio ofertado, por lo que el contenido de la declaración jurada era falso.

c. La propuesta técnica del apelante no había sido calificada por no incluir una declaración jurada con la relación de los principales servicios brindados, sus montos y tiempos de ejecución. Pese a ello, dicha información podía ser deducida sin dificultad de los documentos presentados a fojas 29 a 32 y 36 a 47 de la oferta, de manera que la Entidad debió haber aplicado el principio de economía y evaluar su propuesta, más aun si dicha declaración jurada no otorgaba puntaje alguno al no estar relacionada con ningún factor de evaluación.

6. El 23 de agosto de 2007 la Entidad remitió los antecedentes administrativos de la reclamación planteada, así como absolvió el traslado del recurso de apelación en los siguientes términos:

a. El postor adjudicatario, VIALSI S.A.C., había demostrado su Experiencia en la Actividad con las copias del Contrato de Locación de Servicios № 104-2005, suscrito con OSINERG, y del Contrato de Locación de Servicios derivado del Concurso Público № 003-2003-CE/MDB, convocado por la Municipalidad Distrital de Breña, a los cuales adjuntó sus correspondientes constancias de culminación de servicio, y que fueron los únicos documentos que tomó en cuenta el Comité Especial para evaluar el referido factor, sin considerar en modo alguno las actas de conformidad de la micrograbación de valor legal a que aludió el impugnante.

b. Aunque el postor VIALSI S.A.C. había propuesto al Sr. Abel Bolívar Herrada como Jefe de Sistemas, cuya oferta gozaba de la presunción de veracidad y estaba sujeta a la verificación de la Entidad en vía de fiscalización posterior, el día 8 de agosto pasado aquel adjudicatario había comunicado que la citada persona ya no laboraba para él, por lo que en caso la buena pro quedase consentida, se comprometió a sustituirlo por alguien de igual o mejores condiciones.

c. La propuesta del postor IMAGING PERÚ S.A.C. fue descalificada por no haber acompañado, mediante declaración jurada, la relación de sus principales servicios brindados con indicación de sus montos y tiempos, a fin de acreditar la experiencia no menor a tres años que las Bases habían solicitado como requerimiento técnico mínimo.

7. El 29 de agosto de 2007 el postor VIALSI S.A.C. se apersonó a la presente instancia administrativa en calidad de tercero administrado.

8. El 4 de setiembre de 2007 el postor VIALSI S.A.C. absolvió el traslado de la apelación en los siguientes términos:

a. En su propuesta técnica incluyó erróneamente las conformidades de culminación de los servicios presentados para demostrar su experiencia como si se encontrasen culminados, cuando en realidad estaban aún en ejecución, lo cual constituía un error material subsanable que, al no modificar el alcance de su oferta, no ameritaba que fuesen rechazadas, tal como planteaba el impugnante.

b. Al momento de formular su propuesta para el presente proceso de selección, el Sr. Abel Bolívar Herrada se encontraba brindándole servicios no personales, pero debido a su falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, se dispuso no seguir contando con sus servicios, lo que no habría sido bien recibido por la indicada persona quien al parecer habría tratado de sorprender al apelante.

9. El 17 de setiembre de 2007 los representantes del postor VIALSI S.A.C. y de la Entidad efectuaron sus informes orales en Audiencia Pública, la cual se llevó a acabo en ausencia del postor IMAGING PERÚ S.A.C., quien no se apersonó a la diligencia a pesar de haber sido debidamente notificado para tal efecto.

10. Mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2007, el Expediente fue declarado listo para ser resuelto.

1. Es materia del presente recurso de apelación el cuestionamiento que ha planteado el postor IMAGING PERÚ S.A.C. contra las decisiones de la Entidad tanto de descalificar su propuesta técnica como de otorgar al postor VIALSI S.A.C la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0029-2007-OSINERGMIN que, para la “Contratación del Servicio de Reproducción Digital de Documentos Contables del OSINERGMIN”, convocó el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.

2. De conformidad con los antecedentes reseñados, las cuestiones controvertidas sometidas a conocimiento y resolución de este Tribunal en el presente caso son las siguientes:

a. Determinar si corresponde confirmar o revocar la decisión del Comité Especial de descalificar la propuesta técnica del postor IMAGING PERÚ S.A.C. por no haber cumplido con acreditar el requisito técnico mínimo referido a la experiencia mínima del postor.

b. Determinar si corresponde recalificar la propuesta del postor VIALSI S.A.C. en el factor de evaluación Experiencia en la Actividad.

c. Determinar si corresponde descalificar la propuesta del postor VIALSI S.A.C. por la presentación de una supuesta declaración inexacta.

3. En principio, con el objeto de realizar el estudio de las materias controvertidas, es necesario precisar que en reiterada jurisprudencia emitida por este Tribunal, se ha establecido que las Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que debe efectuarse la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[1] (en adelante la Ley), el cual prescribe que lo establecido en las Bases, en la Ley y en su Reglamento (en lo sucesivo el Reglamento) obliga a todos los postores y a la Entidad convocante. Asimismo, el artículo 117 del Reglamento[2] consigna que, absueltas todas las consultas y observaciones, o si las mismas no se hubieren presentado, las Bases quedarán integradas como reglas definitivas del proceso de selección. Así, tanto la Entidad como los postores están obligados a cumplir con lo dispuesto en las Bases, debiendo el Comité Especial calificar las propuestas de acuerdo a lo especificado en ellas. Teniendo en cuenta lo manifestado es que se procederá a analizar cada uno de los asuntos controvertidos.

4. Con relación al primer aspecto en cuestión, el impugnante ha sostenido que la omisión de presentar la declaración jurada de experiencia mínima exigida por las Bases no ameritaba de plano su descalificación, toda vez que dicha información «puede ser deducida sin dificultad de los documentos presentados en los folios 29 al 32 y 36 al 47 […], más aun si dicha declaración jurada no otorga puntaje alguno ni está afecta dentro de los factores de evaluación».

5. A propósito del referido cuestionamiento, cabe traer a colación que el inciso g) del artículo 25 de la Ley, en concordancia con el artículo 31 del aludido cuerpo legal, dispone que las Bases deben contener, entre otros requisitos, el método de evaluación y calificación de propuestas, el cual es establecido en el Reglamento, y que debe permitir objetivamente una selección de la calidad y tecnología requeridas dentro de los plazos más convenientes y al mejor costo total, para lo cual dicho método deberá exigir la presentación de los documentos estrictamente necesarios por parte de los postores. Añade el citado artículo 31 que el Reglamento establecerá los criterios, el sistema y los factores aplicables para cada tipo de bien, servicio u obra a adquirirse o contratarse.

6. Por su parte, los artículos 62 y 63 del Reglamento de la Ley disponen que los requerimientos técnicos mínimos a cumplir serán previstos en las Bases, y su inobservancia por parte de los postores amerita la descalificación de sus ofertas. Asimismo, el artículo 64 del citado cuerpo normativo establece que serán las Bases las que especifiquen los factores necesarios para la evaluación, los puntajes máximos que se le asignan y los respectivos criterios de evaluación y calificación que se considerarán para determinar la mejor propuesta.

7. De las disposiciones glosadas, se desprende que para la evaluación de las propuestas, debe considerarse dos (2) aspectos claramente diferenciados: por un lado, los requerimientos técnicos mínimos, cuya función es la de asegurar a la Entidad que el postor ofertará lo mínimo necesario e indispensable para satisfacer adecuadamente su interés, habilitando con ello a las propuestas que ingresarán en competencia y que serán evaluadas posteriormente; y, por el otro, los factores de evaluación, que contienen los elementos a partir de los cuales se establecerá la calidad de los bienes ofertados y que se efectivizan mediante la asignación de puntajes con la finalidad de seleccionar la mejor propuesta.

8. Teniendo en cuenta lo anterior, este Tribunal ha podido verificar que el numeral 6 del Anexo № 2 (Términos de Referencia) de las Bases del proceso de selección incorporó como requerimiento técnico mínimo el siguiente:

La empresa deberá tener una experiencia mínima de 3 años en servicios similares al objeto de la convocatoria brindados a entidades públicas y/o privadas para lo cual deberá presentar mediante declaración jurada una relación de los principales servicios brindados indicando montos y tiempos»[3].

9. Conforme se observa, constituía una exigencia de las Bases, cuya inobservancia suponía la desestimación de las propuestas, que los postores incluyeran como parte de su sobre técnico una declaración jurada en la cual manifestaran contar con un mínimo de tres (3) años de experiencia en la prestación de servicios similares al requerido por la Entidad, a cuyo efecto debían detallar la relación de dichos servicios indicando montos y tiempos.

10. En función de lo anterior, este Tribunal ha tenido acceso a la propuesta técnica del impugnante, pudiendo constatar que no obra declaración alguna en la que dicho postor de modo expreso y claro haya manifestado que su empresa contaba con tres (3) años de experiencia en el rubro, conforme así lo exigían las Bases, motivo que determinó que el Comité Especial desestimara su propuesta.

11. Es preciso indicar que el alegato del postor impugnante radica únicamente en que la información que debió incluir dentro de la declaración requerida por las Bases podía desprenderse de la documentación incluida en los folios 29 al 32 y 36 al 47 de las Bases.

12. Al respecto, se observa que el documento que obra a folios 29 a 32 de la propuesta del apelante se refiere a la “Descripción de los Proyectos realizados en los últimos 3 años en los que el Personal Propuesto ha participado o viene participando”, el cual contiene una relación de los trabajos realizados por el personal que aquel postor propuso para la prestación del servicio, pero de donde no se certifica que dicha experiencia corresponda efectivamente a la empresa IMAGING PERÚ S.A.C. en su calidad de oferente. Por lo demás, en el referido documento no se precisa ningún detalle respecto de los periodos de los servicios brindados, ni de los montos correspondientes, conforme a lo requerido por las Bases, por lo que bajo ninguna circunstancia resulta amparable lo alegado por el recurrente en el sentido que dicho documento reemplazaría a la declaración exigida como requerimiento técnico mínimo.

13. Por su parte, los folios 36 a 47 de la propuesta técnica del impugnante están referidos a las facturas recaudas por dicho postor para efectos de acreditar su experiencia en la actividad, criterio que había sido incluido por las Bases como factor de evaluación.

A este respecto, es importante precisar que las Bases han sido claras al distinguir el tiempo mínimo de experiencia con que debían contar los postores para que sus propuestas sean admitidas (el cual se debía acreditar con la declaración jurada materia de cuestionamiento) y los montos facturados a partir de los cuales se otorgaría puntaje a los postores, teniendo este último la calidad de factor de evaluación (y que se podía acreditar a través de los comprobantes de pago cancelados o mediante contratos con su debida conformidad de la prestación).

La distinción anterior hecha por las Bases se justifica, además, en razón de que la normativa de contrataciones estatales proscribe la asignación de puntaje a los requerimientos técnicos mínimos, pues sólo corresponde calificar aquello que supere o mejore dichas exigencias, en aras de elegir la mejor oferta.

Según lo expuesto, carece de sustento lo alegado por el recurrente en el sentido que las facturas presentadas para acreditar un factor de evaluación debían servir también para cumplimentar un requerimiento técnico mínimo pues, de lo contrario, se estaría indirectamente otorgándose calificación a dicho requerimiento, hecho que se encuentra expresamente prohibido por el artículo 64 del Reglamento.

Por lo demás, los comprobantes recaudados por el impugnante a folios 36 a 47 de su propuesta, si bien contienen el detalle de los montos facturados, no precisan ningún periodo de ejecución contractual que permita, efectivamente, acreditar que la empresa cuenta con tres (3) años de experiencia en la actividad, conforme a lo exigido por las Bases, por lo que lo alegado por el impugnante en este extremo carece de sustento.

14. Distinto es el caso del postor adjudicatario, quien a fojas 36 de su propuesta técnica recaudó la Declaración Jurada de Experiencia Mínima, en la cual manifestó expresamente contar con una experiencia total en el rubro de cinco (5) años y tres (3) meses, para lo cual precisó tanto los tiempos de ejecución de los servicios brindados como los montos ofertados, conforme así lo requerían las Bases.

15. Con relación a este punto, debe considerarse que todos los postores aceptaron competir bajo las mismas reglas y se sometieron a las Bases sin cuestionar el requerimiento referido a la acreditación de la experiencia mínima. En tal sentido, no puede pretenderse hacer excepciones frente a la regla que, desde un principio, los participantes consintieron y que, al constituir un requerimiento técnico mínimo, debió ser debidamente cumplida y acreditada por todos los oferentes. Una decisión en contrario supondría generar inseguridad y falta de transparencia en los procesos de selección del Estado, con mayor razón tratándose de un requerimiento tan simple y sencillo de cumplir como lo es la presentación de una declaración jurada.

16. Lo expuesto en el numeral anterior, además, no afecta de ninguna manera la obligación contenida en el artículo 69 del Reglamento sobre la evaluación integral de las propuestas, pues dicha exigencia no supone que la Entidad o el Tribunal se deban subrogar en el lugar del postor e interpretar que tal o cual parte de las propuestas sirve para demostrar el requerimiento mínimo exigido. En este sentido, ninguna autoridad administrativa se encuentra facultada para sustituir la voluntad de los postores en cuanto al alcance de su propuesta o de los documentos contenidos en ella.

17. Tal como puede apreciarse, a pesar de su propia omisión al estructurar su propuesta técnica, el impugnante persigue que se le valide el cumplimiento del requisito técnico mínimo cuestionado, debido a que, según sostuvo, así de desprendería de otra documentación obrante en su propuesta técnica.

18. Como resulta obvio, cuando el Tribunal aplica lo dispuesto en el artículo 69 del Reglamento, con relación a la evaluación integral de las propuestas de los postores, no va más allá de lo que la propia oferta expresa o dice, ni interviene para modificarla en algún sentido o desagregar sus componentes y asignarlos a diferentes rubros con el fin de posibilitar su admisión o una mayor calificación. Aceptar la interpretación del impugnante implica un despropósito acerca del rol y función que le compete observar a este Colegiado o a cualquier autoridad administrativa que intervenga en las decisiones que se adopten con miras a determinar al ganador de la buena pro.

19. De esta manera, las autoridades administrativas que tienen a su cargo la conducción de los procesos de selección o que son responsables de emitir acuerdos o resoluciones respecto de ellos, deben asumir conductas y tratamientos que garanticen la mayor imparcialidad y objetividad a los postores participantes, de modo que con sus actuaciones no excedan los límites o facultades que les han sido otorgadas y no se beneficie o perjudique a un postor de manera indebida.

20. Cabe destacar que la formulación y presentación de la propuesta técnica es de entera y exclusiva responsabilidad de cada postor, por lo que las consecuencias de cualquier deficiencia o defecto en su elaboración o en los documentos que la integran, deben ser asumidas por aquél, sin que los demás competidores se vean perjudicados por su falta de cuidado o diligencia.

21. Por los fundamentos expuestos, corresponde declarar infundado el recurso de apelación en este extremo y, por su efecto, confirmar la descalificación de la propuesta técnica presentada por el postor IMAGING PERÚ S.A.C. al no haber cumplido con el requerimiento técnico mínimo referido a la acreditación de la experiencia mínima en la actividad, siendo de aplicación el artículo 63 y el numeral 1 del artículo 163 del Reglamento.

22. En lo que atañe al segundo y tercer puntos controvertidos, se observa que éstos están destinados a cuestionar la propuesta técnica del adjudicatario del proceso que nos ocupa.

23. Sobre el particular, este Tribunal estima que no resulta procedente el cuestionamiento formulado por el apelante respecto de la propuesta técnica presentada por el postor VIALSI S.A.C. pues, según uniforme y reiterada jurisprudencia plasmada en el procedente de observancia obligatoria que contiene el Acuerdo de Sala Plena № 014/009 del 12 de agosto de 2002[4], la impugnación del acto de otorgamiento de la buena pro, que es lo que el impugnante pretende, se encuentra reservada única y exclusivamente para aquellos postores que participaron en él, lo que no ocurre en el caso bajo estudio dado, al haberse confirmado la descalificación de la propuesta técnica de dicho recurrente, quien carece de legitimidad procesal para cuestionar la propuesta del postor adjudicatario, debiendo por ende declararse improcedente el recurso de apelación en este extremo, en aplicación del numeral 7 del artículo 157 del Reglamento.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Oscar Luna Milla y la intervención de los Vocales Dra. Wina Isasi Berrospi y Dr. Juan Carlos Mejía Cornejo, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución № 279-2007-CONSUCODE/PRE, publicada el 25 de mayo de 2007, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo № 054-2007-EF, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad,

[1] Cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM.

[2] Aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-PCM.

[3] Numeral 6 del Anexo № 2 (Términos de referencia) de las Bases.

[4] Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 14.08.2002.

1. Declarar infundado el recurso de apelación interpuesto por el postor IMAGING PERÚ S.A.C. en el extremo referido a la descalificación de su propuesta técnica presentada para la Adjudicación Directa Selectiva № 0029-2007-OSINERGMIN, e improcedente en lo demás que contiene.

2. Ejecutar a favor del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) la garantía otorgada por el postor IMAGING PERÚ S.A.C. para la interposición de su recurso de apelación.

3. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la Oficina de Mesa de Partes del Tribunal dentro del plazo de treinta (30) días calendario de notificada la presente Resolución.

ss.