Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

Resolución Nº 1438/2007.TC-S3

Lima, 21.SETIEMBRE.2007

Visto, en sesión de fecha 18 de setiembre de 2007 de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.° 428/2006.TC sobre procedimiento administrativo sancionador contra la empresa Constructora R Y B S.A. por supuesta responsabilidad en la no suscripción del contrato, pese haber resultado adjudicataria de la buena pro de la Adjudicación Directa Pública N.° 004-2005-SAT (Segunda Convocatoria) para la contratar el servicio de alquiler de un inmueble para el depósito de vehículos comisados y embargados en el distrito de San Miguel, Pueblo Libre, Jesús María o Magdalena, y; atendiendo a los siguientes: 

ANTECEDENTES:

1.     Con fecha 15 de diciembre de 2005, el Servicio de Administración Tributaria (SAT), en delante la Entidad, convocó a la Adjudicación Directa Pública N.° 004-2005-SAT (Segunda Convocatoria) a fin de contratar el servicio de alquiler de un inmueble para el depósito de vehículos comisados y embargados en el distrito de San Miguel, Pueblo Libre, Jesús María o Magdalena.

2.     El 30 de diciembre de 2005, la empresa Constructora R y B S.A., en adelante el Postor, presentó su propuesta técnica y económica a fin de participar en el referido proceso de selección. Posteriormente, según publicación en el SEACE, el 4 de enero de 2006 se otorgó la Buena Pro  a la empresa Constructora R y B S.A., en adelante el Postor, por el monto ascendente a US $ 42 000,00 (Cuarenta y dos mil dólares de los Estados Unidos de América).

3.    El 11 de enero de 2006, el Postor recibió el Oficio N.° 03-90-00005179 emitido por la Entidad mediante el cual le comunican que, al haberse presentado una sola oferta, la buena pro ha quedado consentida, conforme lo establece el artículo 137 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM, asimismo se le cita a efectos que se apersone a las instalaciones de la Entidad, dentro del plazo de diez (10) días hábiles, para suscribir el contrato respectivo.

4.     El 6 de febrero de 2006, la Entidad declaró desierto el proceso de selección acotado, al no haberse presentado el Postor para la suscripción del Contrato.

5.    Mediante Informe N.° 03-092-00000054 de fecha 14 de marzo de 2006, el Gerente de Administración de la Entidad informa que el 23 de enero de 2006, el Postor remitió la documentación completa, requerida para la firma del Contrato. Sin embargo, no se presentó dentro del plazo de Ley para suscribir el Contrato respectivo en razón que el Postor señaló que el inmueble ofertado tiene contrato vigente suscrito con la Municipalidad Metropolitana de Lima, y que no puede resolver dicho contrato; salvo que el contrato sea resuelto por el arrendatario.

6.   El 31 de marzo de 2006, la Entidad solicita a este Tribunal imposición de sanción administrativa al Postor por incumplimiento de suscribir injustificadamente el Contrato y por la presentación de documentación supuestamente falsos o inexactos, ésta última causal de sanción se fundamenta en que el Postor no indicó, al inicio del referido proceso de selección, que el inmueble presentaba inconvenientes de índole legal.

7.    El 3 de abril de 2006, el Tribunal requirió a la Entidad que subsane las observaciones formuladas a su solicitud de sanción; siendo posteriormente subsanada con fechas 28 de abril de 2006 y 12 de junio de 2006.

8.   Mediante decreto de fecha 13 de junio de 2006, el Tribunal dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador al Postor por supuesta responsabilidad por no suscribir injustificadamente el Contrato, pese haber resultado favorecido con el otorgamiento de la Buena Pro del citado proceso de selección. Por otro lado, se dejó a consideración de la Sala el inicio del procedimiento administrativo sancionador al Postor por supuesta responsabilidad en la presentación de documentación con información inexacta, en razón que la Entidad no habría acreditado cuál es el documento que contendría información falsa o inexacta.

9.    El 16 de agosto de 2006, el Postor se apersonó a la Instancia y solicitó se le remita los antecedentes administrativos a fin de formular sus descargos.

10.   El 18 de agosto de 2006, la Entidad señala que la documentación supuestamente falsa esta constituida por el documento denominado Anexo N.° 04: “Especificaciones Técnica”.

11.  Mediante decreto de fecha 21 de setiembre de 2006, el Tribunal hizo efectivo el apercibimiento decretado de resolver con la documentación obrante en autos, en razón que el Postor no presentó sus descargos,  y se remitió el expediente a la Sala Única del Tribunal para que resuelva.

12.   El 21 de noviembre de 2006, el Postor formuló sus descargos de manera extemporánea, en los siguientes términos:

a)            No se logró suscribir el contrato en virtud que, el inmueble ofertado tiene contrato vigente con la Municipalidad Metropolitana de Lima, desde el 20 de agosto de 2001, para el servicio de guardianía de vehículos en depósitos municipales, por un período de seis (6) años.

b)            La existencia del referido contrato fue conocida en todo momento por los responsables de la Entidad, por ser dependencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima y en merito a la Ordenanza N.º 801 del 17 de julio de 2005 mediante la cual la Entidad asumió la administración, supervisión y control de todos los depósitos vehiculares relacionados con la Municipalidad Metropolitana de Lima, entre ellos, nuestro local.

c)             La Entidad y la Municipalidad Metropolitana de Lima han actuado en forma abusiva y prepotente, por cuanto no han cumplido con realizar oportunamente los pagos correspondientes por el servicio de guardianía de vehículos, conforme a lo pactado en el contrato acotado. Fue así que, ante nuestros reclamos por la falta de pago, los funcionarios de la Entidad nos instruyeron para que nos presentáramos en el referido proceso de selección bajo la promesa por parte de la Entidad de que la Municipalidad Metropolitana de Lima, luego de otorgada la buena pro, cumpliría con el pago adeudado y resolvería de mutuo acuerdo el citado contrato, y de ésta manera nos encontraríamos aptos para suscribir el contrato correspondiente a la buena pro adjudicada.

13.        Mediante decreto de fecha 4 de junio de 2007, conforme lo dispuesto en la Resolución N.° 279-2007-CONSUCODE/PRE, se remitió el expediente a la Tercera Sala del Tribunal.  

14.        Mediante decreto de fecha 13 de agosto de 2007, el Tribunal amplió los cargos al Postor por supuesta responsabilidad en la presentación de documentos falsos o inexactos ante la Entidad durante la Adjudicación Directa Pública N.° 004-2005-SAT Segunda Convocatoria. 

15.        El 10 de setiembre de 2007, el Postor presentó la ampliación de sus descargos, en el cual señaló lo siguiente:

a)            No se ha precisado cuál es la información inexacta que habríamos proporcionado en razón que la totalidad de los documentos presentados, como parte de nuestra propuesta técnica, son auténticos.

b)            En el caso que la información inexacta se refiriese al documento denominado Anexo 04: Oferta Técnica-Especificaciones Técnicas, el cual indica, entre otros, que el bien tenía que estar totalmente saneado con disponibilidad inmediata. Al respecto, debemos indicar que el inmueble ofertado estaba totalmente saneado, no tenía ninguna prohibición que pudiera limitar nuestra capacidad de disposición; asimismo, dicho local no ha sido arrendado a la Municipalidad Metropolitana de Lima, lo que existía era un contrato de servicio de guardianía de vehículos en depósitos municipales  de fecha 20 de agosto de 2001 celebrado con la referida municipalidad.

c)             No se ha presentado documentación falsa o inexacta, la Entidad conoció en todo momento la existencia del contrato del 20 de agosto de 2001 para el servicio de guardianía de vehículos.

FUNDAMENTACION

1.            El presente procedimiento está referido a la supuesta responsabilidad de la empresa Constructora R y B S.A. por supuesta responsabilidad por la no suscripción injustificada del contrato, pese de haber resultado adjudicataria de la buena pro de la Adjudicación Directa Pública N.° 004-2005-SAT Segunda Convocatoria para el servicio de alquiler de inmueble para el deposito de vehículos comisados y embargados por el SAT ubicado en el distrito de San Miguel, Pueblo Libre, Jesús maría o Magdalena, así como por la presentación de documentación supuestamente falsa o inexacta ante la Entidad en el referido proceso de selección, infracciones tipificadas en los numerales 1) y 9) del artículo 294 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 084-2004-PCM[1], en adelante el Reglamento, norma vigente al momento de suscitarse los hechos imputados.

Como cuestión previa, este Colegiado considera necesario evaluar de manera independiente cada una de las causales precitadas.

i)       La supuesta presentación de documentos falsos o inexactos ante la Entidad:

2.            El supuesto de hecho contenido en el tipo glosado está referido a la sola presentación de documentos falsos o inexactos, de modo que para que la conducta infractora se configure, únicamente se requiere acreditar que los documentos presentados sean efectivamente discordantes con la realidad, independientemente de quién haya sido su autor o de las circunstancias que lo hayan generado.   

3.            Aunado a ello, conforme a lo establecido por este Tribunal en sendas Resoluciones, para la configuración del supuesto de hecho del tipo legal que contendría la infracción invocada, se requiere previamente acreditar la falsedad del documento cuestionado, es decir, que este no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo validamente expedido, haya sido adulterado en su contenido. Por otro lado, la infracción referida a información inexacta se configura con la presentación de manifestaciones no concordantes con la realidad; es decir, cuando se produzca una incongruencia entre los hechos alegados y la realidad, transgrediendo de esta manera los principios de Moralidad[2] y Presunción de Veracidad[3] consagrados en inciso 1) del artículo 3 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, y el acápite 1.7 del Artículo IV del Titulo Preliminar, en concordancia con el numeral 42.1 del artículo 42[4] de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.° 27444, sin que la norma exija otros factores adicionales, por cuanto la administración presume que todos los documentos y declaraciones formulados por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman.

4.            En ese sentido, para la configuración de dicha infracción basta medir la responsabilidad objetiva del infractor, sin que resulte relevante tomar en cuenta factores como la intencionalidad, diligencia debida o el daño causado, los cuales podrán entrar a tallar únicamente al momento de graduar la sanción.

5.            Ahora bien, a fin de determinar si en el presente caso se ha configurado la infracción imputada, corresponde al Tribunal, conforme a los criterios arriba esbozados, corroborar la supuesta inexactitud de la información contenida en el documento denominado Anexo 04: Oferta Técnica-Especificaciones Técnicas[5], la cual fue presentada por el Postor, como parte de su propuesta técnica, para detallar las características principales del inmueble ofertado, sito en Av. La Paz N.° 2960-San Miguel, para el objeto del proceso de selección acotado, conforme lo requerían las bases administrativas.

6.            Mediante Oficio N.º 03-90-00005326[6], la Entidad señaló que el Postor ofertó un inmueble que ya contaba, a la fecha del desarrollo del referido proceso de selección, con contrato vigente con la Municipalidad Metropolitana de Lima; por lo que se evidenció una contradicción contra lo expuesto por el Postor en su propuesta técnica (Anexo 04: Especificaciones Técnicas).

7.            Sobre el particular, el Anexo 04: Especificaciones Técnicas de la bases administrativas establecía que, para el inmueble ofertado, los postores debían señalar expresamente, entre otros, lo siguiente:

“4. Disponibilidad de Local:

Inmediata

 5. Aspecto Legal:

El local, materia de la presente adjudicación, no deberá tener inconveniente de índole legal y deberá estar totalmente saneada, libre de cargas, gravámenes e hipotecas (…)”.

6. Plazo de entrega y vigencia del servicio:

El SAT requiere el almacén al día siguiente de firmado el contrato de alquiler (…)” 

8.            Luego de revisado los antecedentes administrativos remitidos por la Entidad, se observa que el Postor, en el Anexo 04: Especificaciones Técnicas de su propuesta técnica, ofertó el inmueble, ubicado en Av. La Paz N° 2960, distrito de San Miguel, el cual se ha verificado que es de su propiedad, según Partida Electrónica N.° 07032490[7]; sin embargo, se aprecia que el Postor omitió consignar en sus especificaciones técnicas la condición del inmueble en relación a la disponibilidad, aspecto legal y plazo de entrega del inmueble ofertado, consignado tan sólo el área de almacenamiento, las características de las instalaciones, condiciones de las instalaciones eléctricas y conservación del local, hecho que debió ser advertido por el por el Comité Especial del referido proceso de selección al momento de evaluar su propuesta y de ser el caso, hubiera sido descalificado, toda vez que su propuesta no cumplía con los requerimiento técnicos mínimos requeridos por la bases administrativas.

9.            En atención a ello, se advierte que la Entidad no ha acreditado que el Postor le haya proporcionado información inexacta respecto a la disponibilidad, condición legal y plazo de entrega del inmueble ofertado, por cuanto el Postor omitió consignar dicha información.

Al respecto, debemos precisar que la infracción invocada se configura por la responsabilidad objetiva del infractor en sentido comisivo, es decir por la realización positiva de la conducta pasible de sanción y no por la omisión de realizar dicha conducta.

Por las razones expuestas, el Tribunal considera que no existe en el presente procedimiento responsabilidad de parte del Postor en la comisión de la infracción tipificada en el numeral 9 del artículo 294 del Reglamento, debiendo, por tanto, declararse no ha lugar a la imposición de sanción en este extremo. Por otro lado, sin perjuicio de lo expuesto, este Colegiado considera pertinente poner el presente pronunciamiento en conocimiento del Órgano de Control Institucional de la Entidad la inobservancia por parte de los miembros del Comité Especial sobre lo expuesto en el numeral precedente.

ii)      La imputación sobre no suscripción injustificada de contrato:

10.        Respecto a la causal de sanción contemplada en el numeral 1) del artículo 294 del Reglamento, se debe tener en cuenta que, para la configuración del supuesto de hecho de la norma acotada que contiene la infracción imputada, se requiere previamente acreditar que la Entidad haya respetado el procedimiento para suscribir el contrato conforme lo previsto en el numeral 1) del artículo 203 del Reglamento[8]., modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N.º 063-2006-EF (publicado el 18 de mayo de 2006) el cual dispone que dentro de los dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes al consentimiento de la Buena Pro, la Entidad deberá citar al Postor ganador, otorgándole un plazo de diez (10) hábiles, dentro del cual deberá presentarse a suscribir el contrato con toda la documentación requerida.  En caso que, el postor adjudicatario de la buena pro no se presente dentro del plazo otorgado, perderá automáticamente la buena pro, sin perjuicio de la sanción administrativa imputable.

11.        Los plazos mencionados precedentemente han sido previstos por la norma de la materia a favor del postor ganador de la buena pro, constituyendo un limite a la actuación de la Entidad a fin que ésta no le otorgue plazos arbitrarios que le impidan recabar los documentos necesarios para la respectiva suscripción del contrato.

12.        En ese orden de ideas, corresponde determinar de manera previa, si la Entidad ha seguido el debido procedimiento para la suscripción del contrato.

Al respecto, según publicación en el SEACE, se observa que el otorgamiento de la buena pro al Postor se realizó el día 4 de enero de 2006 y, habiéndose presentado una sola oferta, ese mismo día adquirió la calidad de consentida, conforme lo previsto en el artículo 137 del Reglamento. Posteriormente, la Entidad con Oficio N.° 03-90-00005179, debidamente recibido por el Postor el 11 de enero de 2006[9], procedió a citar al Postor para que suscriba el respectivo contrato, dentro del plazo de (10) días hábiles siguientes de notificada, es decir, el Postor tenía hasta el 1 de febrero de 2006 para apersonarse a la Entidad y suscribir el contrato; acontecimiento que no se concreto por inasistencia del Postor.

13.        En razón a lo expuesto se advierte que la Entidad ha observado el procedimiento para la suscripción del contrato, en ese sentido, corresponde a este Colegiado determinar la responsabilidad del Postor respecto de los hechos denunciados, siendo relevante determinar si dicha omisión tuvo su origen en una causa atribuible a su parte o si ha mediado causa de justificación.

14.        El Postor ha señalado, como argumento de defensa, que los funcionarios del SAT y de la Municipalidad Metropolitana de Lima lo indujeron a error, lo llevaron al convencimiento que de participar en el referido proceso de selección y resultar favorecido con el otorgamiento de la Buena Pro, la Municipalidad Metropolitana de Lima cumpliría con hacer efectivo el pago adeudado por el servicio prestado y resolvería de mutuo acuerdo el Contrato de servicio de guardianía de vehículos en depósitos municipales de fecha 20 de agosto de 2001 referido al mismo inmueble que estaba ofertando en la Adjudicación Directa Pública N.° 004-2005-SAT Segunda Convocatoria, a fin de poder suscribir el contrato respectivo con la Entidad; sin embargo, el Postor no ha acreditado documentariamente tal versión. Posteriormente, en la ampliación de sus descargos[10], el Postor señaló que el inmueble ofertado se encontraba totalmente saneado de libre disposición.

15.        Al respecto, debemos indicar que el Postor al adquirir las Bases Administrativas del proceso de selección acotado, tenía pleno conocimiento de las características y condiciones del inmueble que la Entidad estaba requiriendo, vía proceso de selección, mas aún, se toma en consideración que el Postor al presentar su propuesta técnica, señaló expresamente que: “Conocemos, aceptamos y nos sometemos a las bases, condiciones y procedimientos del proceso de selección”, conforme a lo indicado en acápite 2) de la Declaración Jurada presentada por el Postor[11].

16.        De lo expuesto en líneas precedentes, el Postor no ha acreditado las causas justificadas de su omisión de suscribir el contrato; por el contrario se advierte contradicción entre lo expuesto en su primer escrito de descargos, del cual fluye que el Postor tenía pleno conocimiento que el inmueble ofertado, al momento de llevarse a cabo el proceso de selección, se encontraba ocupado con vehículos decomisados por la Municipalidad Metropolitana de Lima, es decir, sobre el inmueble existía un contrato de servicio de guardianía de vehículos[12] vigente con la Municipalidad Metropolitana de Lima, suscrito el 20 de agosto de 2001, por un periodo de seis (6) años; con su escrito de ampliación de descargos en el cual señaló que el inmueble ofertado se encontraba totalmente saneado y de libre disposición, en ese sentido, no existía impedimento alguno cumplir con la suscripción del respectivo contrato.

17.        Por las consideraciones expuestas, este Colegiado considera que en el presente caso se ha configurado la infracción prevista en el numeral 1 del artículo 294 del Reglamento, por lo que cabe imponer sanción administrativa al Postor. 

18.        El Reglamento prevé que la sanción administrativa de inhabilitación para ser postor y contratar con el Estado por la omisión injustificada de suscribir contrato es por un periodo no menor de uno (1) ni mayor de dos (2) años.

19.        Asimismo, se debe tener en cuenta el Principio de Razonabilidad^[13] previsto en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley N.º 27444, el cual establece que la determinación de la sanción no deben ser desproporcionadas y deben guardar atención con la conducta a reprimir, más allá de lo estrictamente necesario para satisfacer los fines de la sanción. Atendiendo a la necesidad de que los proveedores y/o contratistas no deban verse privadas de su derecho de participar en los procesos de selección y, de ser el caso, proveer al Estado, criterios que serán tomados en cuenta al momento de graduar la sanción a imponer al Postor, en concordancia con el artículo 302 del Reglamento que prevé la determinación gradual de la Sanción a imponer.

20.        En ese sentido, se tiene en cuenta la intencionalidad del Infractor que conocía situación legal de inmueble, circunstancias de tiempo, lugar y modo en que y el daño causado a la Entidad, al retrasar el cumplimiento de los fines propios del objeto del proceso de selección. Por otro lado, también debe considerarse que el Postor no tiene antecedentes de haber sido sancionado administrativamente por alguna infracción a las normas que regulan las contrataciones públicas.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente doctor Carlos Vicente Navas Rondón, con la intervención de los doctores Juan Carlos Valdivia Huaringa y Janette Elke Ramírez Maynetto, atendiendo a la reconformación de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución N.º 279-2007-CONSUCODE/PRE de fecha 21 de mayo de 2007, y de conformidad con las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.º 084-2004-PCM, los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremos N.º 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el correspondiente debate, por unanimidad;

LA SALA RESUELVE:

1.            No ha lugar a la imposición de sanción a la empresa Constructora R y B S.A. por la presentación de documentos falsos o inexactos a la Entidad, por los fundamentos expuestos;

2.            SANCIONAR a la empresa Constructora R y B S.A. por un periodo de catorce (14) meses de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por la no suscripción injustificada de contrato, infracción prevista en el numeral 1) del artículo 294 del Reglamento, sanción que entrará en vigencia a partir del cuarto día hábil siguiente de notificada la Resolución.

3.            Poner la presente Resolución en conocimiento del Órgano de Control Institucional de la Entidad para los fines pertinentes.

4.            Poner la presente Resolución en conocimiento de la Subdirección del Registro Nacional de Proveedores, para las anotaciones de Ley.

 Regístrese, comuníquese y publíquese.

ss.

Valdivia Huaringa.

Navas Rondón.

Ramírez Maynetto.