Resolución N

Sumilla : La Entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las Bases, las que deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado.

Visto, en sesión de fecha 19 de setiembre de 2007 la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N.° 2065/2007.TC, sobre el recurso de revisión interpuesto por el Postor CASAS Ingenieros Contratistas S.A.C. contra la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, que otorgó la Buena Pro al Consorcio SAN MARCOS, conformado por las empresas Corporación Constructora Tercer Milenio S.A.C., Corporación Triángulo S.A.C. Contratistas Generales y HCB Contratistas Generales S.R.Ltda., de la Licitación Pública N.° 6-2006/GRA, convocada por el Gobierno Regional de Ancash con el objeto de ejecutar la obra “Mejora de la capacidad de atención del Centro de Salud San Marcos”; oídos los informes orales en Audiencia Pública llevada a cabo el 12 de setiembre de 2007, y atendiendo a los presentes:

1. El 14 de noviembre de 2006, el Gobierno Regional Ancash, en lo sucesivo la Entidad, convocó a la Licitación Pública N.° 6-2006/GRA, con el objeto de ejecutar la obra “Mejora de la capacidad de atención del Centro de Salud San Marcos”, por un valor referencial ascendente a S/. 2 869 462.21 Nuevos Soles, incluido el Impuesto General a las Ventas – IGV.

2. El 5 de diciembre de 2006, las Bases quedaron integradas como reglas definitivas del proceso de selección y registradas en el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – SEACE.

3. El 14 de diciembre de 2006, se realizó el acto de presentación y apertura de propuestas.

4. El 18 de diciembre de 2006, se llevó a cabo el acto de otorgamiento de la Buena Pro, siendo el postor adjudicatario de la Buena Pro el Consorcio SAN MARCOS, conformado por las empresas Corporación Constructora Tercer Milenio S.A.C., Corporación Triángulo S.A.C. Contratistas Generales y HCB Contratistas Generales S.R.Ltda., en adelante el Consorcio SAN MARCOS.

5. El 8 de enero de 2007, mediante Resolución Ejecutiva Regional N.° 014-2007/GRA/PRE, la Entidad, de conformidad con el artículo 57 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N.º 083-2004-PCM, en adelante la Ley, de oficio, declaró la nulidad del consentimiento de la Buena Pro otorgada a favor del postor Consorcio SAN MARCOS, por lo que ordenó que se proceda con evaluar el recurso de apelación interpuesto el 29 de diciembre de 2006 por el postor CASAS Ingenieros Contratistas S.A.C., en adelante el Postor CASAS.

6. El 16 de enero de 2007, mediante Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007/GRA/GGR, la Entidad declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por el postor CASAS, contra el acto de otorgamiento de la Buena Pro a favor del Consorcio SAN MARCOS, en consecuencia, declaró la nulidad de de dicho acto en el referido proceso y ordenó que el proceso de retrotraiga a la etapa de evaluación de propuestas técnicas, a fin de que el Comité Especial proceda con la evaluación de las propuestas presentadas, atendiendo a los criterios establecidos en los considerandos de dicha Resolución.

7. Mediante Oficio N.° 118-2007-REGION.ANCASH-COMITESPECIAL/PRE, registrado en el SEACE el 4 de julio de 2007, se reprogramó el calendario del proceso de selección, según el cual el acto de otorgamiento de la Buena Pro sería 6 de julio de 2007.

8. El 6 de julio de 2007, el Comité Especial otorgó la Buena Pro del proceso de selección al Postor CASAS.

9. El 10 de julio de 2007, el Consorcio MARCOS interpuso recurso de apelación contra el otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor CASAS.

10. Mediante Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR de fecha 24 de julio de 2007, la Entidad declaró fundado el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio SAN MARCOS, contra el acto de otorgamiento de la Buena Pro a favor del postor CASAS, en consecuencia, declaró nulo el acto de otorgamiento de la Buena Pro a favor de éste último, y reformándolo, ordenó que se le otorgue al Consorcio MARCOS.

11. El 1 de agosto de 2007, el Postor CASAS interpuso recurso de revisión contra la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR. Asimismo, solicitó que se recalifique la propuesta técnica del Consorcio por error insubsanable que altera el alcance de la propuesta técnica o se recalifique su propuesta técnica en lo que respecta a la “Experiencia en Obras”, de conformidad con las Bases y el Reglamento; se recalifique la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS en lo que se refiere a la experiencia y calificación del personal propuesto, de conformidad con las Bases y el Reglamento; se declare la nulidad e ineficacia de la Resolución mencionada en todos sus extremos y, finalmente; se deje sin efecto el otorgamiento de la Buena Pro a favor del Consorcio SAN MARCOS.

a) Se recalifique la propuesta técnica del postor Consorcio SAN MARCOS en lo que respecta a la “Experiencia en Obras”

Según las Bases, para el caso de las obras generales se debía acumular hasta un monto máximo equivalente a cinco veces el valor referencial de la obra contratada, pudiendo obtener hasta 20 puntos. Para el caso de obras similares, se debía acreditar hasta un monto acumulado equivalente al valor referencial de la obra materia de convocatoria, pudiendo obtener hasta 40 puntos.

El Consorcio presentó 24 contratos para acreditar el puntaje previsto en el factor “Experiencia en obras generales” y luego presentó para el factor “Experiencia en la ejecución de obras similares” 4 contratos, los cuales habían sido presentados en el primer factor indicado, obteniendo un puntaje indebido para obras similares.

En el supuesto negado que no se admita el sustento mencionado, es razonable que no se le asigne puntaje alguno en su propuesta, respecto del factor Experiencia en la ejecución de obras similares” y así pierda los 40 puntos que indebidamente ha obtenido.

b) Se recalifique la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS en lo que respecta a la experiencia y calificación del personal propuesto.

El puntaje asignado por el Comité Especial para la calificación del personal propuesto cuidaba de considerar las actas de recepción. Sin embargo, en el párrafo 8 de la Resolución impugnada, la Entidad pese a reconocer una exigencia expresa de las Bases (el acta de recepción de obras), afirmó que “(…) constituye un exceso solicitar (tal como prevén las Bases) copias de las actas de recepción de obras (…).” En base a este nuevo criterio, la Entidad modificó la calificación efectuada por el Comité Especial y procedió a recalificar las propuestas.

En ese sentido, precisó que, la Entidad ha modificado en pleno proceso de selección, las Bases Integradas vulnerando su carácter obligatorio previsto en el artículo 29 de la Ley.

Las Bases, en el Anexo 8 describe la experiencia y calificación del personal profesional, y en su literal C.1 y C.2, referido al Ingeniero Residente de Obra y Asistente de Residente de Obra, solicitó que la experiencia en ejecución de obras similares “se sustenta con la presentación de copia de constancias, certificados y/o contratos del empleador con las respectivas Constancias de Recepción de las Obras, donde indique el tiempo de haber participado como residente en Obras similares materia de la convocatoria, otorgándose 3 puntos por cada año efectivo de experiencia (…)”(Sic) Es por ello que, para la calificación de profesionales, el Comité Especial tuvo en cuenta que se debía adjuntar el acta de recepción que compruebe fehacientemente que la obra existió y se concluyó.

El artículo 68 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[1], en adelante el Reglamento, vigente en ese entonces, alcanza para toda propuesta del postor, incluso para los profesionales. En virtud a ello, el puntaje del Consorcio SAN MARCOS se reduce en los profesionales con obras similares, con lo cual no alcanza el puntaje para obtener la Buena Pro.

En el párrafo 14 de la resolución impugnada, la Entidad señala la relación de contratos, el número de días de duración del servicio de los residentes (12 contratos) y ayudantes de residentes (03) para el Postor Consorcio SAN MARCOS. En las 12 primeras ninguna propuesta acompaña el acta de recepción de obra. En las 3 restantes 2 no tienen acta de recepción y 1 tiene acta que dice “recepción de obra”, empero de su texto expreso, segunda hoja, se trata de un acta de pliego de observaciones, con lo cual, el residente y el asistente no tendrían puntaje alguno, variando la calificación efectuada por la Entidad.

Reiteró que, la asignación de puntaje al Ingeniero Residente y Asistente de Residente de Obras similares está supeditada a la presentación del Acta de Recepción de Obra, por lo cual el Consorcio SAN MARCOS obtendrá cero puntos en dicho rubro.

c) Certificados de Recepción de Obra emitidos por el Gerente General, quien a su favor certificó que actuó como Residente de Obra.

Por otro lado, la Entidad pese a reconocer que los certificados bastan para conceder el puntaje, restó los contratos donde se adjuntó el certificado de recepción de obras emitidos por el Gerente a su propio favor. Así, reconoce implícitamente que el proceso de selección requiere acreditar una experiencia real que redunde en garantizar desde ese aspecto, la calidad de la obra. Es así como no deben calificar la firma de certificados por una empresa en el cual el Gerente es el Residente de Obra, pues se contraviene la lógica del factor de evaluación, como en efecto se ha declarado en el Pronunciamiento N.° 465-2006-GNP.

d) Respecto al cuestionamiento de las firmas contenidas en los documentos presentados.

Asimismo, precisó que, a falta de Acta de Recepción de obra, puede presentarse anormalidades respecto de la autenticidad y veracidad de la información presentada por los postores. Por ejemplo, en los certificados presentados para la obra con 849, 184 y 131 días de duración, la firma del señor José F. J. Lizier Corbetto, consignada en dichos certificados no coincide a simple vista con la que aparece en el Certificado de Inscripción del RENIEC. Sucede lo mismo para la obra con 144 días, en donde la firma del señor Celestino G. Del Castillo Ramos difiere de la firma consignada en el RENIEC; de igual manera, la obra de 34 días, cuyo certificado consigna la firma del señor Víctor Alvarado Lizárraga, que difiere del indicado en el RENIEC. Finalmente, hay una diferencia de nombre indicados, tanto en el Certificado de fecha 10 de octubre de 1981, emitido por la señora Teresa López de Torres, Gerente de la empresa Latinoamericana de la Construcción S.A. y la que obra en el RENIEC. En todos ellos las firmas son visiblemente distintas.

Finalmente, las obras propuestas que califica la Entidad en realidad no tienen la condición de similares. Las obras “Comedor en la mina Yanacocha” con 75 días y la obra “Taller de mantenimiento de aglomerados en la mina Yanacocha”, con 32 días; tal como se puede advertir en el certificado emitido por el empleador, se tratan de edificaciones urbanas. Igual sucede con la obra “Remodelación de un parque en Trujillo”, de 34 días. Las tres obras no tienen semejanza alguna con una construcción de un Centro de Salud. En ese sentido, de manera subjetiva, la Entidad ha sumado contratos a favor del Consorcio SAN MARCOS.

En consecuencia, a partir de lo expuesto en los párrafos anteriores, se concluye que la Resolución impugnada es nula e ineficaz, por lo que debe descalificarse la propuesta del Consorcio SAN MARCOS al cometer un error insubsanable que modifica el alcance de su propuesta. De igual modo, el Comité Especial procedió a recalificar las propuestas técnicas de dicho Consorcio, contraviniendo las Bases y el Reglamento, al no exigir el requerimiento expreso de las Bases Integradas.

12. El 2 de agosto de 2007, el Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación interpuesto por el Postor CASAS.

13. El 17 de agosto de 2007, la Entidad remitió al Tribunal los antecedentes administrativos respectivos.

14. El 20 de julio de 2007, el Consorcio SAN MARCOS se apersonó a la instancia en calidad de tercero administrado y solicitó el uso de la palabra.

15. El 6 de agosto de 2007, el Consorcio SAN MARCOS remitió al Tribunal un escrito adicional.

16. El 21 de agosto de 2007, el Postor CASAS remitió al Tribunal un escrito adicional.

17. El 28 de agosto de 2007, el Consorcio SAN MARCOS absolvió traslado el recurso de revisión interpuesto por el Postor CASAS, en el cual solicitó que se desestime la pretensión de reducción de puntaje técnico solicitada por CASAS; se recalcule el menor puntaje asignado a su propuesta técnica en los rubros “Experiencia del Ingeniero Residente” y “Experiencia del Ingeniero Asistente”, se le otorgue un puntaje técnico de 100 puntos; se reduzca el puntaje otorgado al Postor CASAS por no haber sustentado debidamente la experiencia de su ingeniero residente propuesto así como de su ingeniero asistente del residente de obra; bajo los siguientes argumentos:

a) La Entidad fue clara al establecer que el Comité Especial debía diferenciar las experiencias en la especialidad de las generales y considerarlas en su propio rubro, por esa razón, dicho colegiado le validó únicamente 20 experiencias de un total de 24, pues las otras 4 al ser ofrecidas como experiencia en la ejecución de obras similares no fueron consideradas en el rubro de obras generales.

El Postor CASAS pretende subvertir lo ordenado en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR, solicitando que se tome en cuenta realmente la experiencia sustentada en los rubros Experiencia del Postor en obras generales y similares. Es importante advertir, precisó, que si bien puede ser un exceso negarle una doble condición a una obra, en el presente caso no existe perjuicio ni problema alguno, puesto que no se han tomado en cuenta como obras generales, las cuatro experiencias que se presentó como similares.

Asimismo, indicó que en la segunda evaluación del Comité Especial le restó cuatro experiencias en la ejecución de obras generales, no obstante, su propuesta sigue obteniendo el máximo puntaje en dicho rubro.

b) En relación con la evaluación del Ingeniero Residente y el Asistente propeusto, el Postor CASAS sostuvo que no se debió tener en cuenta su experiencia porque no se sustentaba en contratos y actas de recepción y conformidad. No obstante, al respecto, dicho cuestionamiento fue resuelto en la Resolución de Gerencia General N.° 001-2007-GRA/GGR, la cual no fue impugnada. Dicha Resolución señalaba lo siguiente: “(…) debe establecerse que las constancias y/o certificados que permitan determinar que los profesionales se desempeñaron como residentes o Asistentes de Residentes en determinada obra, son documentos válidos a efecto de determinar puntaje en ducho rubro”. (Sic)

En ese sentido, CASAS pretende volver a discutir este aspecto ya resuelto y consentido, dándole un nuevo significado que no tiene. Cabe preciar que, sólo en el caso de que la experiencia pretenda ser sustentada con contratos, debía añadirse adicionalmente la respectiva constancia de recepción de obras.

c) CASAS incorpora una nueva pretensión, al cuestionar la documentación presentada, en cuanto considera que en cuatro casos la firma de las personas que suscribieron los respectivos certificados y constancias no coincide con las firmas registradas en su Documento Nacional de Identidad.

d) Asimismo, cuestiona el carácter similar de la Obra “Cocina Comedor” de la minera Yanacocha como obra efectuada por el profesional propuesto como Residente de Obra, así como también el Taller de Mantenimiento de Aglomerados de la misma institución, cuestionamiento que se basa en mera especulación sobre las características de las obras sin mayor documentación sustentatoria.

e) Mediante Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, se le devolvió la Buena Pro; sin embargo, no se le restituyó la totalidad de los puntos que le correspondía, aspecto que debe ser resuelto por el Tribunal, en lo que respecta a su personal propuesto, tanto del Ingeniero Asistente así como el Ingeniero Asistente.

En la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR no se ha tenido en cuenta la experiencia de su profesional, en los casos en los cuales detentó la calidad de Gerente General de la empresa contratista. En la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR quedó claro que no existe impedimento para acreditar la experiencia del Gerente General de una de las consorciadas, quien a su vez desempeño cargos como Residente de Obras.

Se debe otorgar puntaje en Experiencia del Ingeniero Asistente en las siguientes obras:

“Remodelación Cocina Comedor E.P. El Milagro – Trujillo”, “Construcción de 80 Núcleos Básicos de vivienda en el Parque Industrial de Trujillo 2da Etapa zona para ENACE” y Centro de Salud Tipo A – Pacasmayo – Trujillo”, por lo que corresponde que se le reconozca 76, 90 días y 11 meses de experiencia de su profesional propuesto como Ingeniero Asistente, respectivamente.

18. El 3 de setiembre de 2007, el Consorcio SAN MARCOS remitió al Tribunal un escrito adicional.

20. El 13 de setiembre de 20007, el Consorcio SAN MARCOS remitió al Tribunal un escrito adicional.

21. El 18 de setiembre de 2007, el Postor CASAS remitió al Tribunal un escrito adicional.

1. Del análisis integral de los antecedentes descritos, este Colegiado es de la opinión que las materias controvertidas que deben ser resueltas en la presente Resolución, son las siguientes:

i. Determinar si se asignó a la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS el puntaje correcto, en los factores “Experiencia del Postor en ejecución de Obras Generales” y “Experiencia del Postor en la ejecución de Obras Similares”, a fin de acreditar la experiencia de las empresas integrantes del Consorcio indicado.

ii. Determinar si se asignó a la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS el puntaje correcto, en el factor “Experiencia del Ingeniero Residente en ejecución de obras similares”, por haber presentado las obras: “Cocina Comedor de la Minera Yanacocha”; “Taller de Mantenimiento de Aglomerados de la Minera Yanacocha” y “Remodelación del Parque de 29 de Diciembre – Palermo Norte – Trujillo”, para acreditar experiencia en la ejecución de obras similares al objeto de la convocatoria.

iii. Determinar si los postores cumplieron con las Bases en lo que respecta al factor “Experiencia del Ingeniero Residente de Obra” y “Experiencia del Asistente de Ingeniero Residente de Obra, en lo que respecta a la presentación de copias, constancias y/o contratos del empleador con las respectivas Constancias de Recepción de las Obras, a fin de acreditar su experiencia en la ejecución de obras similares al objeto de la convocatoria.

iv. Determinar si debe considerarse para efectos de calificación los certificados y/o constancias emitidas por el representante legal de la empresa, quien a su vez certifica su experiencia en la ejecución de obras como Residente de obra en dichos certificados y/o constancias.

2. A fin de realizar el análisis del punto controvertido, es necesario precisar que las Bases Integradas constituyen las reglas del proceso de selección y es en función a ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley, norma según la cual “lo establecido en las Bases, en la presente Ley y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad convocante”.

Asimismo, en el artículo 69 del Reglamento, se señala que una vez admitidas las propuestas, el Comité Especial aplicará los factores de evaluación previstos en las Bases y asignará los puntajes correspondientes, conforme a los criterios establecidos para cada factor. Asimismo, el artículo 72 del Reglamento, establece que en la etapa de la evaluación técnica el Comité Especial evaluará y calificará cada propuesta de acuerdo a las Bases.

El artículo 123 del Reglamento señala que es obligatoria la presentación de todos los documentos requeridos y el Comité Especial comprobará que los documentos presentados por cada postor sean los solicitados por las Bases y las leyes de la materia.

De acuerdo con lo señalado, tanto la Entidad como los postores se encuentran obligados a cumplir con lo establecido en las Bases. En ese sentido, la Entidad tiene el deber de calificar las propuestas conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados en las Bases, las que deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciarse conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado.

3. En relación a la primera materia controvertida, se debe determinar si se asignó a la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS el puntaje correcto, en los factores “Experiencia del Postor en ejecución de Obras Generales” y “Experiencia del Postor en la ejecución de Obras Similares”, a fin de acreditar la experiencia de las impresas integrantes del Consorcio indicado.

Sobre la materia referida a la supuesta duplicidad en el puntaje otorgado al Consorcio SAN MARCOS por parte del Comité Especial, la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR estableció que “El Comité Especial al evaluar la propuesta técnica del postor SAN MARCOS, efectuó una duplicidad de análisis de la documentación presentada para acreditar la experiencia del postor, asignando puntaje por las mismas obras en ambos rubros. En ese sentido, corresponderá efectuar una recalificación, diferenciando las obras generales de las obras similares y otorgando puntaje por cada una de las obras que se encuadren en el respectivo rubro”.

Efectivamente, el Comité Especial, a partir de lo señalado en la Resolución indicada, efectuó una nueva evaluación de la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS, en lo que se refiere a los factores indicados. A partir de dicha evaluación se tomó en consideración solamente 19 contratos con sus respectivas Actas de Recepción de obras, y se descartó los 4 contratos que habían sido presentados en el factor “Experiencia del Postor en obras similares”, por lo que el efecto inmediato fue que se reste el monto facturado de S/. 3 174 941.82 Nuevos Soles, el cual solamente fue considerado para acreditar su experiencia en obras similares y no así para acreditar experiencia en obras generales. Con ello, se dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR, es decir no se generó una duplicidad en el puntaje otorgado a favor del Consorcio SAN MARCOS. En atención a lo señalado, si en su momento el Consorcio pretendió acreditar un monto facturado de S/. 18. 524,165.96 Nuevos Soles en Obras Generales, el Comité Especial, en aplicación de la Resolución indicada le restó 3.174.941.82, pues este monto correspondía al facturado en la ejecución de obras similares, con lo que a partir de la nueva recalificación de la propuesta del Consorcio SAN MARCOS, éste obtiene un monto total facturado de S/. 14.855.587.51 Nuevos Soles.

Debe precisarse que, las Bases establecieron que se otorgará un puntaje de 20 puntos al Postor que acredite un monto mayor a cinco veces el valor referencial. El valor referencial asciende a S/. 2 869 462.21 Nuevos Soles, por lo que dicho monto multiplicado por cinco asciende a S/. 14.347.311.05 Nuevos Soles, con lo cual, tal como se aprecia, el resultado final no se modifica, pues el monto facturado por el Consorcio SAN MARCOS sigue siendo mayor a cinco veces el valor referencial.

Sobre esta calificación efectuada por el Comité Especial, la Entidad mediante Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR indicó que “El Consorcio SAN MARCOS detalló obras en cada rubro, lo cual no implicaba que el sólo hecho de haberlas consignado obligaba al Comité Especial a asignar puntaje, por cuanto, previamente a ello, correspondía que el Comité Especial evalúe si éstas se trataban de ejecución de obras generales o similares, de acuerdo al rubro en el que fueron presentadas, lo que en efecto se ha producido en la última evaluación realizada por el Comité Especial, con lo que se evitó generar duplicidad de puntaje respecto de la propuesta técnica del postor CONSORCIO SAN MARCOS”.

En atención a ello, este Colegiado debe confirmar la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR en este extremo, toda vez que ésta confirmó la decisión del Comité Especial de no otorgar doble puntaje a la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS en los factores “Experiencia en Obras Generales” y “Experiencia en Obras similares”. En consecuencia, lo manifestado por el Postor CASAS, en el sentido de que el Consorcio mencionado presentó 24 contratos para obras generales y luego presentó para obras similares 4 contratos que habían sido presentados como generales, obteniendo un puntaje indebido para obras similares, fue debidamente corregido, otorgándose el puntaje correcto, tal como se explicó en los párrafos precedentes. En consecuencia, en este punto controvertido el recurso de revisión debe ser declarado infundado.

Sin perjuicio de lo expuesto, debe indicarse que en el “Acta de Reevaluación de propuestas técnicas en atención a la Resolución Gerencial Regional N.° 001-2007-GRA/GGR”, se indicó que el “Contrato de Ejecución de obras en General (ítem N.° 11) C.E. N.° 1142 de la Urbanización CERES II ETAPA, no cuenta con su respectiva Acta de Recepción de Obra, tal como se solicita en las Bases del proceso y en el artículo 68 del Reglamento”, por lo cual no fue considerado por dicho Colegiado para efectos de la calificación en dicho factor. No obstante, debe precisarse que la obra indicada cuenta con el contrato y su respectiva liquidación de la Obra, con lo cual se puede concluir que si la obra tiene la respectiva liquidación, ello se debió a que, de manera previa, se tuvo que llevar a cabo el Acto de Recepción de Obra, sin lo cual de forma alguna se pudo obtener la liquidación respectiva. Por lo tanto, el contrato y su respectiva liquidación que consta en el ítem N.° 11 de la relación de obras detalladas por el Consorcio SAN MARCOS son válidos para acreditar experiencia en obras generales. Ahora, bien, al haber obtenido el máximo puntaje dicho Consorcio, a pesar de no habérsele considerado la obra indicada en el ítem N.° 11, esta situación no le causa agravio para efectos de su calificación final, pues sigue mantenido el puntaje máximo en el presente proceso de selección, debe confirmarse el puntaje que le fue asignado, es decir 20 puntos.

4. En relación al segundo punto controvertido, debe determinarse si se asignó a la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS el puntaje correcto, en el factor “Experiencia del Ingeniero Residente en ejecución de obras similares”, por haber presentado las obras Cocina Comedor de la Minera Yanacocha; Taller de Mantenimiento de Aglomerados de la Minera Yanacocha y Remodelación del Parque de 29 de Diciembre – Palermo Norte - Trujillo, para acreditar experiencia en la ejecución de obras similares al objeto de la convocatoria.

El Postor Impugnante señaló en su recurso de revisión que “Las obras propuestas que califica la Entidad en realidad no tienen la condición de similares, es decir, en las obras: Comedor en la mina Yanacocha” y “El taller de mantenimiento de aglomerados en Mina Yanacocha”, se puede advertir se trata de obras de edificaciones y urbanas. Igual sucede con la obra de 34 días para la Remodelación del Parque de 29 de Diciembre – Palermo Norte - Trujillo. Las tres obras no tienen semejanza alguna con una construcción de un Centro de Salud. En ese sentido, de manera subjetiva, la Entidad ha sumado contratos a favor del Consorcio SAN MARCOS”.

Sobre la materia referida a la calidad de obras similares al objeto de la convocatoria a fin de acreditar la experiencia del Ingeniero Residente de Obra del Consorcio SAN MARCOS, cabe indicar lo establecido en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR. Esta Resolución, precisamente, indicó que “Se definen como Obras Similares aquéllas de naturaleza semejante y no necesariamente igual, deben tener características esenciales en común y de manera global, siendo que, bastará para calificar como similar que la obra propuesta reúna las características esenciales que definan la naturaleza de la obra que se pretende ejecutar”.

En atención a lo establecido en la Resolución indicada en el párrafo anterior, el Comité Especial calificó las tres obras “Cocina Comedor de la Minera Yanacocha”; “Taller de Mantenimiento de Aglomerados de la Minera Yanacocha” y “Remodelación del Parque de 29 de Diciembre – Palermo Norte – Trujillo” como similares al objeto de la convocatoria, por lo que eran idóneas para acreditar la experiencia el Ingeniero Residente de Obra.

En la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, la Entidad indicó que “Se debe considerar a todas las obras que se consideren similares a la obra materia de la convocatoria (tratándose de la construcción de un Centro de Salud, se tomarán en cuenta como obras similares a las obras urbanas, edificaciones y afines) en los que se detallen la obra en la que prestaron el servicio y el tiempo que duró el servicio prestado”, con lo cual en dicha Resolución se precisó los elementos para calificar obras similares al objeto de la convocatoria. En se sentido, este Tribunal debe confirmar la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, toda vez que ésta ratificó la decisión del Comité Especial de calificar las obras indicadas como similares al objeto de la convocatoria, pues se adoptó el criterio de que las obras similares son aquéllas de naturaleza semejante y no necesariamente igual y que deben tener características esenciales en común y de manera global. En consecuencia, no resulta amparable el cuestionamiento del Postor CASAS, por lo que en este punto controvertido el recurso de revisión debe ser declarado infundado.

5. En relación al tercer punto controvertido, cabe determinar si los postores cumplieron con las Bases en lo que respecta al factor “Experiencia del Ingeniero Residente de Obra” y “Experiencia del Asistente de Ingeniero Residente de Obra”, en lo que respecta a la presentación de copias, constancias y/o contratos del empleador con las respectivas Constancias de Recepción de las Obras, a fin de acreditar su experiencia en la ejecución de obras similares al objeto de la convocatoria.

El Postor Impugnante cuestionó que el puntaje asignado por el Comité Especial para la calificación del personal propuesto cuidaba de considerar las actas de recepción. Sin embargo, en el párrafo 8 de la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, la Entidad pese a reconocer una exigencia expresa de las Bases, el acta de recepción de obras, afirmó “(…) constituye un exceso solicitar (tal como prevén las Bases) copias de las actas de recepción de obras (…).” En base a este nuevo criterio, la Entidad modificó la calificación efectuada por el Comité Especial y procedió a recalificar las propuestas.

Las Bases establecieron que en el factor “Experiencia de ejecución en obras similares” del Ingeniero Residente que su experiencia “Se sustenta con la presentación de copia de constancias, certificados y/o contratos del empleador con las respectivas Constancias de Recepción de las Obras; donde indique el tiempo de haber participado como Residente en obras similares materia de la convocatoria; otorgándose 3 puntos por cada año efectivo de experiencia, calificando hasta un máximo de 15 puntos, los meses se considerarán en forma proporcional”. (Resaltado y subrayado nuestro)

Al respecto, cabe precisar, de manera previa, que la Resolución Gerencia General Regional N.° 001-2007/GRA/GGR, sobre el cuestionamiento analizado, señaló que “Las constancias y/o certificados que permitan determinar que los profesionales se desempeñaron como Residentes o Asistentes de Residentes en determinada obra, son documentos válidos a efecto de determinar puntaje en dicho rubro, siendo sí necesario para el caso de presentación de contratos que éstos vayan acompañados de la correspondiente acta de recepción”. (Resaltado y subrayado nuestro).

En efecto, el criterio establecido en la Resolución indicada fue claro al establecer que las constancias y/o certificados presentados para acreditar la experiencia en obras similares del Ingeniero Residente son documentos válidos para sustentar su participación en obras como Residente de Obra, por lo tanto son calificables. En resumen, si se han presentado constancias y/o certificados no era necesario que se presente las respectivas Acta de Recepción de la obra indicada en dichas constancias y certificados. Por otro lado, dejó claramente establecido que, en caso de que el Postor presente contratos, donde conste que el Residente de Obra participó como tal, sí era necesario que presente la respectiva Acta de Recepción de dicha obra, a fin de acreditar su experiencia en la ejecución de obras similares.

Este criterio adoptado en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR, de fecha 18 de enero de 2007, dejó establecido un criterio de interpretación, el cual debía ser aplicado por el Comité Especial al momento de recalificar la propuesta. Por tanto, si dicho criterio no era ajustado a Ley o le causaba agravio, el Postor CASAS debió haber impugnado dicha Resolución en el plazo que le concede el Reglamento, a fin de que dicho criterio no quede firme, de lo contrario ese criterio resultaba de obligatorio cumplimiento para el Comité Especial al momento de volver a calificar las propuestas de los postores. De la revisión de los antecedentes administrativos, se concluyó que el Postor CASAS no cuestionó la Resolución indicada y, por ende, consintió la regulación establecida por ésta.

Al respecto, cabe hacer una precisión, en el sentido de que, si bien los actos administrativos no tienen carácter inmutable dado que los administrados tienen el derecho de contradecirlos, cabe señalar que, en aplicación del principio de seguridad jurídica, el referido derecho caducará si es que no se ejerce por el interesado dentro de los plazos establecidos y el acto administrativo quedara firme.

En ese orden de ideas, aunque la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.° 27444, no contiene una referencia a la noción de acto firme, podemos tomar sólo como referencia el artículo 212 de dicho cuerpo normativo, según el cual una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos, se perderá el derecho a articularlos, quedando firme el acto.

En el mismo sentido, también será firme el acto administrativo que, al haberse agotado la vía administrativa, no sea materia de una demanda contencioso administrativa ante la autoridad judicial, al amparo del artículo 540 del TUO del Código Procesal Civil.

Al respecto, en la doctrina se señala que "ciertos actos, al quedar consentidos por el contribuyente, no sólo resultan inmutables sino también irrevisables, aún por vía jurisdiccional, de modo que a su respecto puede hablarse de cosa juzgada sustancial"[1].

Inclusive, en una hipótesis extrema, se indica que "una decisión administrativa lesiva a un ciudadano, con el plazo de caducidad vencido, es también inimpugnable, inmutable e inmodificable por la voluntad del afectado lesionado que decide no cuestionar el fallo administrativo en sede judicial (principio procesal de la "libertad de la demanda")[2]

No obstante, el Comité Especial no aplicó el criterio establecido en dicha Resolución, toda vez que de las 15 obras presentadas para acreditar la experiencia en la ejecución de obras similares del Residente de Obra sólo consideraron 3 obras, las cuales acreditaban una experiencia de 213 días, al haberse acompañado éstas últimas con las respectivas Actas de Recepción de obra.

Como resultado del recurso de apelación interpuesto por el Consorcio SAN MARCOS contra el acto de otorgamiento de la Buena Pro a favor del Postor CASAS, la Entidad emite la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR en la cual indicó lo siguiente: “Lo que se pretende calificar es la experiencia del Residente de Obra y Asistente de Residente de Obra en la prestación de sus servicios en la ejecución de obras similares a la obra objeto de la convocatoria, aspecto que puede ser verificable con constancias o certificados que acrediten su participación como Residentes en una obra específica y por un determinado tiempo. En ese sentido, se considera que las constancias y certificados que detallen tales aspectos, son documentos idóneos que permitirán calificar la experiencia del personal profesional propuesto, constituyendo un exceso solicitar (tal como lo prevén las bases) copia de las actas de recepción de obra; por cuanto, dichas actas son documentos que, en todo caso, acreditarían la experiencia del postor, más no la experiencia del personal profesional propuesto en la prestación de sus servicios como Residente de Obra”. Es decir, en el fondo lo que busca la Resolución anotada es indicar que el Comité Especial debió haber aplicado el criterio indicado en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR, el cual, además, quedó plenamente consentido por las partes, además, cabe precisar que no la modificado ni transgredido, tal como erróneamente ha señalado el Postor CASAS.

Es por ello que, en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, la Entidad vuelve a calificar las propuestas de los postores atendiendo a lo establecido en la Resolución de Gerencia General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR, la cual debió haber sido tomada en cuenta por el Comité Especial, y establece una nueva calificación de la propuesta técnica del Consorcio SAN MARCOS en lo que respecta a la experiencia del “Residente de Obra” y “Asistente de Residente de Obra” en la prestación de sus servicios en la ejecución de obras similares, es decir, no solamente toma en consideración las tres obras con sus respectivas constancias y actas de recepción sino toma en cuenta aquellos certificados o constancias que acreditan su experiencia como Residente de obras similares al objeto de la convocatoria, las cuales fueron en total 12 obras acreditadas, tal como se aprecia en el siguiente cuadro:

En atención a lo señalado, debe confirmarse la calificación a favor del Consorcio SAN MARCOS, en el factor Experiencia del Residente de Obra y Asistente de Residente de Obra, de 14.457 y 5.712 puntos, respectivamente. En consecuencia, en este extremo debe declararse infundado el recurso de revisión y confirmarse la decisión de la Entidad contenida en la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR de considerar para efectos de calificación las constancias y/o certificados presentados para acreditar la experiencia del Ingeniero Residente y Asistente de Residente.

6. En relación al cuarto punto controvertido, debe determinarse si debe considerarse para efectos de calificación los certificados y/o constancias emitidas por el representante legal de la empresa, quien a su vez certifica su experiencia en la ejecución de obras como Residente de obra en dichos certificados y/o constancias.

Sobre este punto cuestionado por parte del Postor CASAS, la Resolución Gerencial General Regional N.° 001-2007-GRA/GGR estableció lo siguiente: “Debe dejarse establecido que no constituye restricción establecida por norma, el supuesto de que el Gerente General de una de las empresas consorciadas, no pueda desempeñarse como Residente de Obra, por lo que, establecer ello como limitante implicaría efectuar limitaciones excesivas al derecho de participación de los postores”.

El Comité Especial, no aplicó el criterio establecido en la Resolución indicada en el párrafo anterior, es decir, no consideró las obras: “Ampliación de la Segunda Etapa del Departamento de prevención de Investigación de Robo de Vehículos PNP – HUAMAN” por 61 días; “Construcción de Aulas y mejoramiento del Local Institucional del Jardín Niño Jesús de Praga N.° 1568 – El Alambre” por 77 días y, finalmente, la Obra “Construcción de la Segunda etapa del Complejo León Dormido” por 76 días, a fin de acreditar experiencia en la ejecución de obras similares del Residente de Obra, debido a que las tres obras fueron ejecutadas por la empresa Corporación Constructora TERCER MILENIO S.A.C., suscritas por el Gerente General, señor Luis Gustavo Humberto Heysen Arévalo, quien a su vez certifica a su favor que ha desempeñado el cargo de Ingeniero Residente de Obra en las tres obras mencionadas.

En la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, impugnada mediante recurso de revisión por el Postor CASAS, la Entidad indicó lo siguiente: “(…) en atención al Principio de Transparencia que debe regir toda contratación pública, resulta pertinente que para la calificación de la experiencia del personal profesional propuesto (Residente de Obra) del CONSORCIO SAN MARCOS, no se considerará los certificados y/o constancias que se hayan sido suscritos por Representante Legal de la empresa que además actúo como Residente de Obra”.

En efecto, tal como se observa en la Resolución Impugnada, la Entidad no consideró las tres obras suscritas por el Gerente General de la Contratista, quien a su vez certifica a su favor que ha desempeñado el cargo de Ingeniero Residente de Obra en las obras mencionadas, dado que de las 15 obras indicadas a fin de acreditar experiencia en la ejecución de obras del Residente de Obra propuesto por el Consorcio SAN MARCOS sólo calificó 12 obras, es decir, las tres obras indicadas no fueron consideradas para efectos de la calificación,

Al respecto, este Colegiado es de la opinión que resulta importante señalar que el Certificado de Trabajo emitido por el gerente general de la empresa Corporación Constructora TERCER MILENIO S.A.C. suscrito a favor de sí mismo no puede ser considerado válido para efectos de acreditar su experiencia, por cuanto no constituye un documento emitido por un tercero, sino por el propio beneficiario, lo que impide evaluarlo de manera objetiva e imparcial, por lo que en ese aspecto, también debe confirmarse la decisión contenida en la Resolución impugnada, la cual no consideró las tres obras señaladas, por las razones expuestas. En consecuencia, en este extremo debe declararse infundado el recurso de revisión interpuesto por el Postor CASAS.

De acuerdo a los criterios analizados en la presente Resolución, el cuadro final de la evaluación técnica es el siguiente:

En consecuencia, corresponde ratificar la decisión de otorgar la Buena Pro al Consorcio SAN MARCOS.

7. En relación con el cuestionamiento del Postor CASAS, indicado en su recurso de revisión, sobre la supuesta diferencia entre las firmas consignadas en los certificados presentados por el Consorcio SAN MARCOS dentro de su propuesta técnica, tal como se detalla en el literal d) del numeral 11 de los Antecedentes Administrativos de la presente Resolución, este Colegiado es de la opinión que la sola afirmación de que las firmas contenidas en los certificados presentados por el Consorcio indicado no concuerdan con las firmas indicadas en el RENIEC no implica que se pueda presumir la falsedad de dicha documentación. Además, el Postor CASAS no ha demostrado que los certificados presentados por el Consorcio SAN MARCOS sean falsos, por ello, en virtud del principio de veracidad que protege a la información contenida en los documentos presentados por los postores y de conformidad con el artículo 76 del Reglamento, que establece que los postores son responsables de la veracidad de los documentos e información que presentan para efectos de los proceso de selección, este Colegiado considera que la sola mención de que un documento carece de veracidad o sea falso no constituye razón o motivo suficiente para no considerar los documentos cuestionados para efectos de la calificación respectiva, más aún, cuando en el presente procedimiento el Postor CASAS no ha aportado los elementos probatorios necesarios a fin de desvirtuar la presunción de veracidad que recae sobre la documentación presentada por el Consorcio SAN MARCOS, dentro de su propuesta técnica. Sin perjuicio de lo expuesto, la Entidad deberá efectuar la verificación posterior de los documentos cuestionados en el recurso de revisión interpuesto, de conformidad con el artículo 32 de la Ley N.° 27444[3].

8. En consecuencia, debe declararse infundado el recurso de revisión interpuesto por el Postor CASAS contra la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, por lo que debe confirmarse la decisión contenida en dicha Resolución, de otorgar la Buena Pro al Consorcio SAN MARCOS, por las consideraciones expuestas.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Carlos Cabieses López y la intervención de los Vocales Dr. Derik Latorre Boza y Dr. Víctor Manuel Rodríguez Buitrón, de conformidad a la conformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo de Sala Plena Nº 005/2007 de fecha 11 de abril de 2007 y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 54, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por Decreto Supremo N.º 028-2007-EF y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

[1] Aprobado mediante Decreto Supremo N.° 084-2004-PCM.

[2] GIULIANI FONROUGE, Carlos. Derecho Financiero, Vol II. p. 821. Ediciones Depalma: Buenos Aires, 1987.

[3] QUIROGA LEON, Anibal. Una aproximación al Derecho Constitucional Tributario. En: Revista de la Asociación Fiscal Internacional (IFA) - Grupo Peruano N° 25, p.97. Lima, mayo del 2000.

[4] Artículo 32 de la Ley N.° 27444 “Fiscalización posterior”

“32.1 Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.

32.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente”.

Sin perjuicio de la sanción administrativa aplicable, de conformidad con el numeral 9 del articulo 294 del Reglamento.

1. Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el Postor CASAS ingenieros Contratistas S.A. contra la Resolución Gerencial General Regional N.° 159-2007-GRA/GGR, por los fundamentos expuestos.

2. Confirmar la decisión del Comité Especial de otorgar la Buena Pro de la Licitación Pública N.° 6-2006/GRA, con el objeto de ejecutar la obra “Mejora de la capacidad de atención del Centro de Salud San Marcos”, al Consorcio SAN MARCOS, conformado por las empresas Corporación Constructora Tercer Milenio S.A.C., Corporación Triángulo S.A.C. Contratistas Generales y HCB Contratistas Generales S.R.Ltda, por las razones expuestas en la presente Resolución.

3. Disponer que la Entidad, efectúe la fiscalización posterior de los documentos señalados en el numeral 7 de la Fundamentación de la presente Resolución, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en dicho numeral. En ese sentido, deberá remitir al Tribunal, dentro del plazo de 20 días hábiles, los resultados de la investigación efectuada, bajo responsabilidad del Titular o Máxima Autoridad Administrativa de la Entidad.

4. Ejecutar la garantía presentada para la interposición del recurso de revisión materia de decisión.

5. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de notificada la presente Resolución.