Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

Resolución Nº 1423/2007.TC-S4

Lima, 20.SETIEMBRE.2007

VISTO en sesión de fecha 18 de setiembre de 2007 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente № 2123/2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L., contra el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B convocada para la contratación del “Servicio de Mantenimiento y Recarga de Extintores”, y atendiendo a los siguientes:

ANTECEDENTES:

1.             El 27 de junio de 2007 el Ministerio Público, en adelante la Entidad, convocó la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B para la contratación del “Servicio de Mantenimiento y Recarga de Extintores”, bajo el sistema de suma alzada y con un valor referencial ascendente a S/. 28 848,58 (Veintiocho mil ochocientos cuarenta y ocho y 58/100 nuevos soles), incluido el Impuesto General a las Ventas (IGV).

2.             El 19 de julio de 2007 tuvo lugar la presentación de propuestas, fecha en la cual entregaron ofertas los siguientes postores: (i) INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A.,  (ii) TOTAL STOP FIRE S.A.C., (iii) SERVICIOS TÉCNICOS Y NEGOCIOS S.R.L., (iv) EMPRESA COTERA S.A. y (v) ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L.

3.             El 23 de julio de 2007 se llevó a cabo en acto privado la apertura de sobres técnicos y económicos, la evaluación y calificación de las propuestas, así como el otorgamiento de la buena pro, obteniéndose los siguientes resultados:

Por tanto, se otorgó la buena pro al postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. por su oferta económica equivalente a S/. 20 194,01 (Veinte mil ciento noventa y cuatro y 01/100 nuevos soles), incluido el IGV.

4.             El 23 de julio de 2007 fueron publicados en el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) los resultados del proceso de selección.

5.             Mediante escrito presentado el 3 y subsanado el 7 de agosto de 2007, el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. interpuso recurso de apelación contra la buena pro otorgada al postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A., solicitando se deje sin efecto dicha decisión, se reevalúe su propuesta técnica y se conceda a su favor la buena pro discutida, bajo los siguientes argumentos:

a.       Para efectos de acreditar el factor de evaluación referido a la Experiencia del Postor – Volumen de Ventas, el apelante incluyó diez comprobantes de pago derivados de la prestación de servicios de mantenimiento y recarga de extintores, de los cuales fueron desestimadas las Facturas № 003-000666 y № 002-025915 por presentar incongruencias en sus fechas de emisión, pese a que esta información era de carácter facultativo y dichos comprobantes se encontraban debidamente cancelados y dentro del margen de cinco años de antigüedad que habían previsto las Bases. Por ello, solicitó que se reconociera a su favor la calificación de 50 puntos en el anotado rubro, en lugar de los 40 que le fueron originalmente asignados.

b.       El postor ganador obtuvo dos puntos por concepto de Reconocimientos para con la Empresa, en vista de haber acompañado en su oferta la constancia de inscripción ante el Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN) y el Certificado de Afiliación al Comité de Fabricantes de Equipos, Suministros y Tecnología contra Incendios de la Sociedad Nacional de Industrias. Sin embargo, dichos documentos no correspondían con lo solicitado por las Bases pues no se trataban de acreditaciones ni reconocimientos internacionales o nacionales que hubiera ganado el postor (cartas de representación –exclusiva o autorizada– de fabricantes de productos contra incendio, afiliación en asociaciones internacionales o reconocimiento de entidades locales o internacionales), de manera que debía revisarse y anularse la calificación del anotado rubro.

6.             El 20 de agosto de 2007 la Entidad remitió los antecedentes administrativos de la reclamación planteada.

7.             Mediante escritos presentados el 6 y subsanado el 7 de setiembre de 2007 el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. se apersonó a la presente instancia en calidad de tercero administrado y absolvió el traslado del recurso de apelación, señalando que no fue responsabilidad del Comité Especial el haber desestimado dos facturas del postor impugnante, por cuanto éstas se encontraban ilegibles y, además, porque con el mismo razonamiento dicho Comité tampoco consideró tres de los comprobantes de pago que presentó el adjudicatario, pese a que adjuntó sus respectivas constancias de calidad del servicio, las cuales lógicamente hubiesen variado su calificación general. No obstante ello, manifestó que se encontraba conforme con el resultado final.

8.             El 12 de setiembre de 2007 se llevó a cabo la Audiencia Pública programada para esa fecha, en la cual efectuaron informe oral los representantes del impugnante y la Entidad.

9.             El 14 de setiembre de 2007 el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. formuló un alegato adicional a su absolución del traslado de la apelación.

10.         Mediante decreto del 13 de setiembre de 2007, el Expediente fue declarado listo para ser resuelto.

         FUNDAMENTACIÓN:

1.             Es materia del presente recurso de apelación la reclamación que ha planteado el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. contra el otorgamiento al postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B que, para la contratación del “Servicio de Mantenimiento y Recarga de Extintores”, convocó el Ministerio Público.

2.             Como se observa de los antecedentes reseñados, los puntos controvertidos propuestos por el impugnante consisten en determinar si las decisiones del Comité Especial tanto de desestimar las Facturas № 003-000666 y № 002-025915, que fueron presentadas por aquel postor como parte de su propuesta técnica a efectos de la evaluación referida a la Experiencia del Postor – Volumen de Ventas, como de calificar con dos puntos la oferta del adjudicatario por concepto de Reconocimientos para con la Empresa, estuvieron o no arregladas a la normativa vigente y a las Bases del proceso.

3.            En principio, con el objeto de realizar el estudio de las materias controvertidas, es necesario precisar que en reiterada jurisprudencia emitida por este Colegiado, se ha manifestado que las Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que debe efectuarse la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[1], el cual prescribe que lo establecido en las Bases, en la presente Ley y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad convocante. Asimismo, el artículo 117 del citado Reglamento[2] consigna que, absueltas todas las consultas y observaciones, o si las mismas no se han presentado, las Bases quedarán integradas como reglas definitivas del proceso de selección. Así, tanto la Entidad como los postores están obligados a cumplir con lo dispuesto en las Bases, teniendo el Comité Especial el deber de calificar las propuestas de acuerdo a lo especificado en ellas.

4.            Para este efecto, los artículos 62 y 63 del Reglamento prescriben que los requerimientos técnicos mínimos son las normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto de la adquisición o contratación, los cuales deben ser cumplidos y acreditados por los postores para que sus propuestas puedan ser admitidas y posteriormente evaluadas técnica y económicamente, salvo en la modalidad de selección por subasta inversa en cuyo caso se presume su cumplimiento. Asimismo, el artículo 64 del citado cuerpo normativo establece que serán las Bases las que especifiquen los factores necesarios para la evaluación, los puntajes máximos que se le asignan y los respectivos criterios de evaluación y calificación que se considerarán para determinar la mejor propuesta.

De las disposiciones glosadas, se desprende entonces que para la evaluación de las propuestas, debe considerarse dos aspectos claramente diferenciados: por un lado, los requerimientos técnicos mínimos, cuya función es la de asegurar a la Entidad que el postor ofertará lo mínimo necesario e indispensable para cubrir adecuadamente la operatividad y funcionalidad del servicio objeto de contratación, habilitando con ello a las propuestas que ingresarán en competencia y que serán evaluadas posteriormente; y, por el otro, los factores de evaluación, que contienen los elementos a partir de los cuales se establecerá la calidad de los servicios ofertados y que se efectivizan mediante la asignación de puntajes con la finalidad de seleccionar la mejor propuesta. Teniendo en cuenta lo manifestado es que se procederá a analizar cada uno de los asuntos controvertidos.

5.             En cuanto al primer punto en discusión, referido al cuestionamiento del impugnante sobre la calificación de su propuesta en el rubro Experiencia del Postor – Volumen de Ventas, las Bases establecieron en el apartado A.1. (Experiencia del Postor) de su numeral 4.2 (Evaluación Técnica) lo siguiente:

Así también, en su numeral 3.2.2.4, referido al contenido de la propuesta técnica, las Bases permitieron la presentación en calidad de documentos facultativos, entre otros, del siguiente:

6.             Sobre el particular, el impugnante sostiene que el Comité Especial debió calificar el íntegro de los comprobantes de pago que había acompañado en su oferta para demostrar su experiencia por medio de su volumen de ventas, sin que, a su entender, fueran válidas las razones que expuso dicho órgano para rechazar las Facturas № 003-000666 y № 002-025915, por estar ilegibles y sin cancelar, dado que en su “Declaración Jurada de Volumen de Ventas”, contenida en el Anexo № 9 de su propuesta, precisó que ellas habían sido emitidas en enero y julio de 2006, respectivamente.

7.             Por su parte, al absolver el traslado de la apelación, el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A., además de reiterar que el motivo de la desestimación de las dos facturas en cuestión se debió a que no eran legibles, manifestó que el Comité Especial había aplicado la misma regla al evaluar y calificar su propia propuesta pues, bajo el argumento de la ilegibilidad, tampoco aceptó tres de los comprobantes que incluyó con idéntico fin que el impugnante, y con las cuales el puntaje a su favor hubiera variado.

8.            Con relación a este hecho y siendo que correspondía al Comité Especial validar o no las Facturas № 003-000666 y № 002-025915 como parte de los comprobantes de pago que el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. presentó para ser calificado en el factor de evaluación Experiencia del Postor – Volumen de Ventas, es pertinente traer a colación lo expuesto por la Entidad con oportunidad de su apersonamiento al presente procedimiento de impugnación y la absolución del traslado de la apelación en estudio. Al respecto, en su Informe Técnico Legal № 396-2007-MP-FN-GECLOG-GESER, la Entidad ha señalado lo siguiente:

9.             En este contexto, del examen integral de la propuesta técnica del impugnante, se observa que a folios 22 y 24 este postor acompañó copias de las Facturas № 003-000666 y № 002-0025915, de cuyos textos se aprecia que fueron giradas a UNIQUE S.A. y EMPRESA PERUANA DE SERVICIOS EDITORIALES S.A., respectivamente, y que ambas se encuentran debidamente canceladas, aunque presentan datos ilegibles, tales como la fecha de emisión, en el primer caso, y el año de emisión y el monto total de la transacción, en el segundo.

No obstante, se advierte también que a fojas 20 de su oferta el apelante incluyó una “Declaración Jurada – Capacidad de Contratación”, de acuerdo con el formato del Anexo № 9 de las Bases, a través de la cual resumió de la siguiente forma los documentos que acreditaban su volumen de ventas:

ANEXO 09

ADJUDICACIÓN DIRECTA SELECTIVA Nº 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/S

DECLARACIÓN JURADA – CAPACIDAD DE CONTRATACIÓN

[…]

ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS SRL., debidamente representada por JORGE ENRIQUE WALZER RIVERA, identificado con DNI 07962629, declara bajo juramento que el periodo JULIO 2002 a la fecha, hemos prestado los siguientes servicios de Mantenimiento y Recarga de Extintores, de acuerdo al desagregado siguiente:

[…]

10.         Entonces, de la revisión efectuada se desprende que, aunque las Facturas № 003-000666 y № 002-025915 son ciertamente ilegibles en algunos de sus datos, la información contenida en el Anexo № 9 permite perfectamente suplir dichas deficiencias. De ahí que, si bien no cabe la menor duda de que el impugnante presentó facturas que no satisfacían la exigencia puntual de legibilidad que las Bases imponían, no menos cierto resulta reconocer que la documentación que el citado postor presentó en su Anexo № 9, al amparo de las propias Bases, contiene la información suficiente e idónea que la complementa.

11.         Tal como lo ha señalado este Colegiado en anteriores pronunciamientos, las propuestas deben ser evaluadas de manera conjunta e integral, para lo cual corresponde a la Entidad aplicar los principios y normas jurídicas de la materia, dentro de un contexto que incida en la plena satisfacción de sus necesidades en tiempo oportuno y en la correcta observancia de los derechos e intereses de los administrados.

En tal sentido, en virtud de los principios que rigen la contratación pública, la interpretación y posterior aplicación de los criterios de evaluación establecidos en las Bases no deben conducir a la adopción de decisiones extremadamente formalistas y carentes de razonabilidad que impidan la libre concurrencia de postores; máxime si, como en el presente caso, los acotados documentos contienen información suficiente para acreditar la experiencia presentada por el apelante.

Por lo demás, resulta relevante indicar que la Entidad no ha cuestionado la verosimilitud e idoneidad de los servicios facturados en los comprobantes de pago señalados precedentemente, de manera que al no existir razones válidas para restar mérito a su valor, ellos deben ser reconocidos e incorporados al total de la facturación con la que el impugnante demostró su experiencia.

12.         De otro lado, en ejercicio de los principios de verdad material y de trato justo e igualitario, que informan al procedimiento administrativo en general y a la normativa sobre contratación pública en particular, consagrados en el Artículo IV del Título Preliminar de la Ley № 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[3] y en el artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[4], respectivamente, este Colegiado ha procedido a revisar la propuesta del adjudicatario, tras lo cual ha constatado que el Comité Especial desestimó por ilegibles cuatro facturas (№ 001-0006821, № 001-007256, № 001-007257 y № 001-007258, giradas la primera al Ministerio de Economía y Finanzas, la segunda a la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP y las dos últimas al Ministerio Público) que dicho postor incluyó en su oferta a fin de obtener puntaje en el factor de evaluación Experiencia del Postor – Volumen de Ventas.

Sin embargo, sobre la base de las respectivas Constancias de Calidad del Servicio, que se acompañaron a las Facturas № 001-0006821 y № 001-007256, y del Anexo № 9 que presentó el ganador de la buena pro como parte de su propuesta técnica, este Tribunal ha verificado que en este caso tampoco existen razones válidas para denegar su valor, por lo que deben ser merituadas para efectos de calificar la experiencia del citado postor, tal como ha ocurrido con el impugnante.

13.         En ese contexto, en vista que tanto el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. como el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. acreditaron un volumen de ventas mayor a S/. 144 242,90, corresponde otorgar a cada uno la calificación de 50 puntos en el factor de evaluación Experiencia del Postor – Volumen de Ventas, según el criterio establecido en las Bases del proceso.

14.         En lo que atañe al segundo punto controvertido, acerca del cuestionamiento del impugnante contra la calificación de la propuesta del adjudicatario en el factor de evaluación Reconocimiento para con la Empresa, el numeral 4.2 (Evaluación Técnica) del apartado A.2. (Reconocimiento para con la Empresa) de las Bases prescribió lo siguiente:

15.         Al respecto, alega el impugnante que el ganador de la buena pro fue indebidamente calificado con dos puntos en el rubro en cuestión, pues para obtenerlos recaudó el Certificado de Inscripción ante el Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN) y el Certificado de Afiliación al Comité de Fabricantes de Equipos, Suministros y Tecnología contra Incendios de la Sociedad Nacional de Industrias, documentos que no se encontraban comprendidos dentro de los criterios especificados por dicho factor de evaluación, pues no eran cartas de representación –exclusiva o autorizada– de fabricantes de productos contra incendio, ni afiliaciones en asociaciones internacionales ni, mucho menos, reconocimientos conferidos por entidades locales o internacionales.

16.         En cambio, tanto en su absolución del traslado de la apelación como en su alegato adicional del 14 de setiembre pasado, el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. ha sostenido, en cuanto al Certificado de Inscripción ante el Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN), que este documento tiene mayor relevancia que cualquier otro de reconocimiento internacional, en razón que para obtenerlo el productor tiene que someterse rigurosamente al examen del personal especializado del Ministerio de la Producción quien, una vez realizada la inspección a las instalaciones de la planta, maquinarias, personal técnico, ingeniero de planta, movilidad y otros, otorga el respectivo certificado de registro en señal de conformidad.    

Asimismo, acerca del Certificado de Afiliación al Comité de Fabricantes de Equipos, Suministros y Tecnología contra Incendios de la Sociedad Nacional de Industrias, dicho adjudicatario ha manifestado que este documento avala la calidad del servicio que brinda, en cumplimiento de lo requerido por las Bases para el factor de evaluación Reconocimiento para con la Empresa.

17.         Con relación a este asunto, en su Informe Técnico Legal № 396-2007-MP-FN-GECLOG-GESER, emitido con ocasión de la presente impugnación, la Entidad ha dejado sentada su opinión en los siguientes términos:

18.         En este sentido, fluye de lo manifestado por la Entidad, así como de la lectura del Acta de Apertura y Evaluación de Propuestas del 23 de julio de 2007, que el Comité Especial otorgó al adjudicatario dos puntos en el factor Reconocimiento para con la Empresa pues, de los dos documentos que aquel postor recaudó para dicho fin, únicamente validó el Certificado de Afiliación al Comité de Fabricantes de Equipos, Suministros y Tecnología contra Incendios de la Sociedad Nacional de Industrias, al considerar que se trataba del reconocimiento de una entidad local relacionada con el rubro, que es una de las tres posibilidades que permite el apartado A.2 del numeral 4.2 de las Bases.

19.         No obstante, queda claro de la citada disposición de las Bases que lo que persigue premiar el factor Reconocimiento para con la Empresa, por medio del “reconocimiento de entidades locales o internacionales relacionadas con el rubro”, son las distinciones que el postor hubiera podido obtener merced a su destacado desempeño en su actividad o de sus atribuciones o cualidades individuales que lo diferencian de los demás, lo cual difícilmente se condice con el certificado que la Sociedad Nacional de Industrias expidió a favor del adjudicatario que, a lo más, prueba la pertenencia del aludido postor a uno de los comités de ese gremio.

20.         Así, pues, según las consideraciones expuestas y a partir de los criterios utilizados por el Comité Especial para determinar de manera objetiva y congruente el factor de evaluación Reconocimiento para con la Empresa, se concluye que el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. no debió recibir puntaje por presentar el Certificado de Afiliación al Comité de Fabricantes de Equipos, Suministros y Tecnología contra Incendios de la Sociedad Nacional de Industrias, dado que este documento no correspondía con lo solicitado por las Bases para ser calificado en el mencionado rubro.

21.         Por consiguiente, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 163 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[5], atendiendo a que en el factor Experiencia del Postor – Volumen de Ventas tanto el impugnante como el adjudicatario merecen 50 puntos y que, en el rubro Reconocimiento para con la Empresa, el segundo de los nombrados no se hizo acreedor a calificación alguna, es menester reevaluar y calificar las propuestas técnicas y económicas a fin de determinar con certeza al postor ganador de la buena pro, para lo cual deberá considerarse lo siguiente:

22.        En consecuencia, conforme se aprecia del cuadro reseñado, el postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A. alcanza la mayor calificación total y sigue obteniendo el primer orden de prelación, pese a la reevaluación y recalificación efectuadas, por cuyo motivo corresponde declarar infundado el recurso de apelación promovido por el impugnante y confirmar la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B a favor de ese adjudicatario.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Oscar Luna Milla y la intervención de los Vocales Dra. Wina Isasi Berrospi y Dr. Juan Carlos Mejía Cornejo, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución № 279-2007-CONSUCODE/PRE, publicada el 25 de mayo de 2007, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo № 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad,

LA SALA RESUELVE:

1.            Declarar infundado el recurso de apelación interpuesto por el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. contra el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B, por los fundamentos expuestos.

2.            Confirmar el otorgamiento de la buena pro de la Adjudicación Directa Selectiva № 0018-2007-MP-FN-GECLOG-CEP/B a favor del postor INDUSTRIAL PRODEX DELGADO S.A., por las consideraciones expuestas.

3.            Ejecutar a favor del CONSUCODE la garantía otorgada por el postor ABC IMPORTACIONES Y SERVICIOS S.R.L. para la interposición del recurso de apelación.

4.            Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, quien deberá recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de treinta (30) días naturales de notificada la presente Resolución.

5.            Dar por agotada la vía administrativa.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

ss.

Luna Milla

Isasi Berrospi

Mejía Cornejo.