Señores:

Comienzo esta exposición agradeciendo de manera muy especial al Banco Mundial por la invitación que el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado del Perú, también  conocido como CONSUCODE, ha recibido para compartir nuestras experiencias de desarrollo institucional con el selecto grupo de funcionarios aquí presentes y con los funcionarios que nos ven desde otros países y a quienes les transmito un afectuoso saludo.

Conforme al modelo de exposición elaborado, desarrollaré mi tema según lo siguiente:

Primero.-  Datos Generales sobre el Perú, con el propósito de describir las características básicas de la realidad en la que actúa CONSUCODE como organismo regulador en el ámbito de contratos públicos.

Segundo.- Datos Generales sobre el Estado Peruano, con el propósito de mostrar las diferentes categoría de organización del Estado y determinar las características de CONSUCODE como organismo del Estado.

Tercero.- Una descripción básica del universo de los contratos del Estado Peruano, con el propósito de identificar el fundamento de la existencia de los contratos del Estado como categoría diferente a los contratos privados; mencionar los tipos de contratos del Estado que se celebran con más frecuencia; presentar la estructura mínima que siempre está presente en los procesos de contratación del Estado; así como para determinar el alcance que tiene la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado del Perú dentro de universo señalado, con mención de los aspectos más interesantes que ha incorporado esta Ley de contrataciones en el Perú.

Cuarto.- Con la finalidad de mostrar el rol, organización y experiencias de CONSUCODE como entidad reguladora, presentaré al Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; mencionando sus principales funciones y su estructura.

Quinto.- así como la visión, misión, objetivos estratégicos y principales metas estratégicas recientemente decididas por el mencionado organismo.

Sexto.- Adicionalmente presentaré las principales acciones que ha desarrollado desde enero del año 2001 y determinadas acciones que tiene proyectado realizar.

Sétimo.- Para complementar una presentación integral de CONSUCODE, se hará referencia a los principales aspectos internos de la entidad, como capacitación, aspectos laborales y datos financieros.

Octavo.- Como lógica consecuencia de lo señalado CONSUCODE formula una  propuesta de organizar una red internacional, organismos internacionales regionales y un organismo internacional mundial de entidades reguladoras y supervisoras en materia de Contratos del Estado.

I.- DATOS GENERALES SOBRE EL PERÚ

El Perú es un país que se encuentra en el lado oeste de América del Sur.

1.1.- Atractivos turísticos

Los elementos que sintetizan al Perú son:  las piedras incas que hablan de su riqueza histórica y arqueológica ( por ejemplo Macchupicchu, que los invitamos a conocer); así como su gran biodiversidad.

El PERU, se halla en la lista de los ocho países con mayor biodiversidad en el mundo, contando con 84 de los 104 sistemas de vida existentes en el planeta.

EL PERU, cuya historia continúa desarrollándose orgullosa a pesar de las adversidades, cuenta con tres mil celebraciones al año y 1,500 géneros musicales que dan cuenta de este espíritu vivo de una nación donde la magia, la diversidad y la creatividad son ingredientes cotidianos del peruano común.

El Perú es una nación abierta al mundo que ha decidido vincularse con las naciones hermanas del planeta sobre la base de la colaboración y el respeto mutuo.

1.2.- Indicadores Económicos del Perú

El crecimiento del PBI real a lo largo del 2001 resultó ligeramente positivo, con una tasa de 0,2 por ciento.

El 2002, la disciplina monetaria y el modesto margen para una política fiscal expansiva, establecen las bases de un nivel inflacionario similar al del año 2001.

El crecimiento de las exportaciones es de 6.7% y de 1.7% para las importaciones.

1.3.- Presupuesto de Ingresos del Estado

El presupuesto para el año 2002, se ha elaborado considerando las políticas de gobierno vinculados a la mejora de la calidad de vida, generación de empleo, disminución de la pobreza y modernización de una gestión pública al servicio de los ciudadanos.

Los Ingresos totales o Recursos Públicos, ascienden a la suma de US$ 10 368 692 millones  (S/. 35 772 millones) de los cuales están financiados 74,72% con Recursos Ordinarios, 13,44% por Operaciones de Crédito, 6,99% en Ingresos Propios, 0,23% por Donaciones y el 4,62% de Otras Fuentes.

1.4.- Distribución del Gasto del Presupuesto del Sector Público

El Presupuesto para el año fiscal 2002 considera la suma de US$ 10 368 692 miles de dólares a cargo de las Entidades del Gobierno Central e Instancias Descentralizadas.

Dicho monto está orientado al financiamiento de Proyectos de Infraestructura productiva así como de servicios públicos, a la adquisición de bienes de capital destinados al desarrollo de las acciones permanentes a cargo del Estado y a la inversión financiera; los mismos que están a cargo de los Ministerios en un 62,53%, Gobiernos Regionales (13,75%), Universidades (7,82%) y de Otras Instituciones (15,9%).

II.- DATOS GENERALES SOBRE EL ESTADO PERUANO

2.1.- Sistema de Organización Política y del Estado.

Organización del Estado por Funciones del Poder

Conforme a la Constitución Política vigente desde el 29 diciembre de 1993, el Estado cuenta con tres Poderes cuya composición básica es la siguiente:

El Poder ejecutivo comprende al Presidente de la República (Jefe de Estado y de Gobierno), elegido por sufragio universal para un término de cinco años, así como a dos Vice Presidentes y ministerios.

El Poder Legislativo comprende al Congreso de la República, que tiene una sola cámara de 120 miembros elegidos por distrito múltiple para un período de cinco años.

El Poder Judicial comprende a la Corte Suprema (18 vocales supremos) Cortes Superiores (284 vocales superiores), Juzgados de primera instancia (especializados en lo civil, penal, laboral, agrario, del niño y el adolescente), Juzgados de Paz Letrados.

Además de los Poderes señalados, existen asimismo, organismos autónomos como el Tribunal Constitucional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo.

En el ámbito descentralizado el Estado tiene instituciones públicas descentralizadas, empresas estatales, municipalidades provinciales y municipalidades distritales. 

Niveles del Estado

Por niveles del Estado, se distinguen los niveles Nacional, Regional, Municipal Provincial y Municipal Distrital.

Sectores de Actividades

Con fines de desarrollo de las actividades del Estado, se han creado los Sectores, constituido cada uno por el conjunto de entidades del Estado, así como de personas jurídicas y naturales del Sector Privado, que desarrollan una actividad común. Por ejemplo, existen los sectores Educación, Salud, Energía, Minas, Transportes, Comunicaciones, Vivienda, Construcción, Relaciones Exteriores, Trabajo, Mujer y Desarrollo Humano, Defensa, Interior, Presidencia, Presidencia del Consejo de Ministros.

La estructura básica del Sector es que existe un ministerio como cabeza del Sector, a lo cual adicionan organismos estatales que integran el sector y personas jurídicas y naturales del sector privado que integran el sector por cuanto desarrollan las actividades del mismo.

Sistemas administrativos del Estado

Con fines de administración interna se han creado los Sistemas Administrativos, que tienen por finalidad que las entidades de Estado logren niveles adecuados de eficiencia y eficacia. Existen los sistemas administrativos de Planificación, Presupuesto, Tesorería, Contabilidad, Abastecimiento, Personal y, sobre la base de la normativa existente se puede sostener la existencia del  Sistema de Contratación Administrativa que tuvo su origen remoto en el Sistema de Abastecimiento.

Categorías de organismos

Por categorías de organismos el Estado Peruano tiene las siguientes: Congreso, Poder Judicial, Organismos constitucionalmente autónomos, Presidencia del a República, Consejo de Ministros, ministerios, organismos públicos descentralizados (instituciones públicas descentralizadas, empresas del Estado, proyectos especiales, organismos reguladores de servicios públicos, entidades administradoras de proyectos especiales, gobiernos regionales (administrados por Consejos Transitorios de Administración Regional, que pronto se sustituirá por consejos regionales), municipalidades provinciales y municipalidades distritales.

Estructura interna de los organismos del Estado

La organización interna básica de todos los organismos del Estado comprende los siguientes tipos de órganos: órganos de dirección, órganos de línea, órganos de asesoramiento, órganos de apoyo, órganos de solución de controversias (cuando se tiene facultad para ello y pueden ejercerla varios órganos, sin perjuicio de otras funciones o exclusivamente unos órganos como función principal) y órganos de control.

Cabe precisar que la contratación se centra en los órganos de apoyo, pero en realidad involucra a todos los órganos, pues, todos los órganos de la entidad participan en los procesos de contratación en una o más de las siguientes formas: a)determinando necesidades, b) aprobando planes institucionales, presupuestos, y planes de contratación, c)designando los órganos que conducirán el proceso de contratación, d) solucionando controversias, e) proporcionando opiniones para la toma de decisiones en cualquier etapa del proceso, f) estando presentes u observando el desarrollo de los procesos o en la evaluación posterior.

2.2.- Ubicación del Consucode dentro de la estructura del Estado:

Considerando los diferentes criterios de organización del Estado señalados, el Consejo Superior de contrataciones del Estado, CONSUCODE, tiene la siguiente ubicación:

a)       En la clasificación del Estado por funciones del Poder, corresponde a la Función Administrativa.

b)       En la clasificación del Estado por niveles del Poder, corresponde al nivel nacional del Estado.

c)       En la clasificación por Sectores, pertenece al sector Presidencia del Consejo de Ministros.

d)   En la clasificación por sistemas administrativos, es cabeza del  Sistema de Contratación Pública sobre Bienes, Servicios, Obras y arrendamiento de bienes a favor del Estado.

e)   En la clasificación de categorías de entidades, es un organismo público descentralizado y, dentro de esta categoría es una institución pública descentralizada, debido a que desarrolla una actividad técnicamente especializada, que es el criterio que toma en cuenta para crear instituciones públicas descentralizadas.

f)    En cuanto a los órganos que componen, tiene los de dirección, línea, asesoramiento, apoyo, de solución de controversias y de control.

III.- UNIVERSO CONTRACTUAL PERUANO

3.1.- Fundamento constitucional y concepto del Contrato de la Administración Pública

En el caso peruano, las normas constitucionales muestran una tendencia a mantener la distinción entre Contratos Privados y Contratos de la Administración Pública. La existencia de los Contratos de la Administración Pública se debe a la necesidad de proteger los fondos públicos y a que sirven como medios para lograr finalidades públicas.

Opinamos que el factor que permite calificar a un contrato como Contrato de la Administración Pública no es la asignación de prerrogativas especiales a la Administración Pública (por ejemplo, la de resolver unilateralmente el contrato)  sino el hecho de que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es un organismo de la Administración Pública.

A diferencia de lo que ocurre en la contratación privada, en la que la libre voluntad de las partes que contratan es un factor esencial para determinar el contenido de los contratos, en los contratos de la Administración Pública el margen de negociación directa entre las partes que contratan es muy reducido, porque la determinación de lo que se necesita contratar, así como de los parámetros dentro de los cuales se formará el contenido de los contratos, corresponde a la Administración Pública.

3.2.- Tipos de Contratos de la Administración Pública celebrados con más frecuencia

La Administración Pública tiene la posibilidad de celebrar todo tipo de contratos, debido a que los contratos de la Administración Pública son medios de que se vale el Estado para lograr sus fines. Sin embargo, existen tipos de contratos que el Estado celebra con más frecuencia y son los siguientes:

1.- Contratos de Adquisición de Bienes, que incluye compra de todo tipo de bienes.

2.- Contratos de Servicios, que incluye la contratación de servicios sin vínculo laboral de diversas clases, dentro de los cuales destacan las siguientes:  asesoría, consultoría, peritaje, supervisión, estudios, inspección, auditoría externa, gerencia y servicios generales.

3.- Contratos de Ejecución de Obras.

4.- Contratos de Concesión de Obras de Infraestructura.

5.- Contratos de Arrendamiento de Bienes a favor del Estado

6.- Contratos de Concesión de Servicios.

7.- Contratos de Endeudamiento del Estado, sea interno o externo.

8.- Contratos de Venta, Arrendamiento,  Cesión en Uso y otros actos sobre bienes de propiedad del Estado.

9.- Contratos de Donación a favor del Estado.

10.- Contratos de Personal del Estado.

Cada uno de los tipos de contratos mencionados o, determinadas agrupaciones de los mismos, está regulado por grupos específicos de leyes y reglamentos.

La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley N° 26850 y su Reglamento, establecen las normas para los tipos de contratos sobre compra de bienes, contratos de servicios, contratos de ejecución de obras y contratos de arrendamiento de bienes a favor del Estado y son, además, las normas que determinan la existencia y el ámbito de atribuciones de CONSUCODE.

Sin embargo, existen algunos regímenes normativos de excepción o regímenes normativos paralelos que coexisten con la Ley N° 26850, para estos tipos de contratos de compra de bienes, servicios, ejecución de obras y de arrendamiento de bienes a favor del Estado y que se aplican en determinadas circunstancias, entre los cuales resaltan el denominado Sistema de Evaluación Internacional de Procesos (que consiste en encargar la conducción del proceso de contratación a entidades como UNOPS), los contratos regidos por las normas de convenios de cooperación técnica internacional o por préstamos internacionales, así como normas de contratación creadas a favor de instituciones específicas.

El CONSUCODE está proponiendo la unificación de las normas de contratación sobre compra de bienes, contratos de servicios, contratos de ejecución de obras y contratos de arrendamiento a favor del Estado pero incorporando normas para atender situaciones especiales que se presentan en la realidad; de modo que las únicas normas de excepción al régimen normativo unificado correspondan a los contratos celebrados dentro del marco de convenios de cooperación técnica internacional o por préstamos internacionales. Y, respecto de estos últimos, CONSUCODE propone realizar reuniones de trabajo con las entidades financieras y de cooperación internacional para intercambiar experiencias con el propósito de enriquecer sus normas de contratación.

3.3.- Magnitud de los contratos

En la celebración de contratos de compra de bienes, contratos de servicios, contratos de ejecución de obras y contratos de arrendamiento de bienes a favor del Estado, cada año el Estado Peruano gasta la cantidad aproximada  de 4,000 millones de dólares.

Los contratos son celebrados por un total de 2615 entidades públicas de todas las categorías de entidades estatales, las mismas que están obligadas a cumplir con la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado u otras normas de contratación estatal.

La legislación no ha previsto que entidades privadas que administran fondos públicos utilicen la legislación de contratación administrativa para celebrar contratos, rigiéndose por normas privadas, lo cual ha generado algunas dificultades que deben ser corregidas, sobre todo en aspectos de la responsabilidad que corresponde a quienes utilizar fondos públicos.

Cada año se celebran aproximadamente 850,000 contratos. De este número de contratos, el 99% se realizan por los procesos de contratación más simples y que no se publican (los procesos denominados Adjudicación de Menor Cuantía y Adjudicación Directa Selectiva) y significan el 60% del monto económico total de recursos destinados a contratación de bienes, servicios, obras y arrendamiento a favor del Estado.

El restante 1% del número de contratos se realiza por los procesos de contratación más amplios y que sí se publican (los procesos denominados Adjudicación Directa Pública, Licitación y  Concurso Público) y significan el 40% del monto económico total de recursos destinados a contratación de bienes, servicios, obras y arrendamiento a favor del Estado.

3.4.- Procedimientos para la celebración de los contratos de la Administración Pública

La celebración de los contratos de la Administración Pública debe seguir procedimientos obligatorios establecidos por normas constitucionales, legislativas y reglamentarias. El incumplimiento total o parcial de los mencionados procedimientos invalida la formación de los contratos, salvo excepciones establecidas expresamente por ley.

De modo general, en la legislación peruana se distinguen tres grandes fases en los procedimientos para la celebración de los contratos de la Administración Pública que son las siguientes:

a)    a) Programación y Actos Preparatorios, dentro de la cual se producen las siguientes acciones: Elaboración del Plan Anual de Contrataciones de cada entidad, debidamente presupuestado y financiado; Designación de un Comité Especial para conducir uno o más  proceso de selección; y elaboración de Bases para cada proceso.

b)    b) Proceso de Selección, dentro del cual se producen las siguientes acciones: convocatoria a los proveedores (publicada o no publicada, según sea el caso); período para presentar consultas sobre las bases; período para presentar observaciones a las bases por violación de la ley de contrataciones; presentación de propuestas; evaluación de las propuestas (en los aspectos técnicos y económicos); adjudicación de la buena pro; perfeccionamiento del contrato. Esta fase también incluye las situaciones sobre solución de controversias en vía administrativa para los conflictos surgidos dentro de esta fase (estos procedimientos tienen dos instancias en la entidad que contrata y la tercera instancia administrativa corresponde al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones de CONSUCODE, pudiéndose impugnar sus decisiones ante el Poder judicial).

Existen cinco tipos de procesos de selección, existiendo entre ellos una relación de grado en cuanto al número de actos que los componen. Pero todos tienen la estructura básica siguiente: convocatoria, presentación de ofertas, evaluación de ofertas, adjudicación de la buena pro y perfeccionamiento del contrato. En tal sentido, los procesos de selección se diferencian entre sí porque unos tienen más componentes que otros, pero todos ellos tienen los elementos básicos arriba mencionados.