EN SESION DE SALA PLENA DE 05 DE JUNIO DE 2012, EL TRIBUNAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO HA APROBADO EL SIGUIENTE ACUERDO:

EVALUACIÓN Y ADOPCIÓN DE CRITERIO RESPECTO DE LOS ALCANCES DE LOS ARTÍCULOS 114º Y 118º DEL REGLAMENTO DE LA LEY DE CONTRATACIONES DEL ESTADO, REFERIDOS A LA OPORTUNIDAD DE PLANTEAR LOS PUNTOS CONTROVERTIDOS EN LA INTERPOSICIÓN Y TRÁMITE DE RECURSOS DE APELACIÓN

ACUERDO No.       002 /2012                           05.06.2012

La señora Presidenta del Tribunal, María Rojas de Guerra, una vez iniciada la sesión de Sala Plena, con la asistencia de los Vocales del Tribunal, manifestó a los miembros del colegiado que ha recibido la propuesta sobre la Evaluación y Adopción de criterio respecto de los alcances de los artículos 114 y 118 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 184-2008-EF, en adelante el Reglamento, referidos a la oportunidad de plantear los puntos controvertidos en la interposición y trámite de los recursos de apelación, remitida por el Vocal Héctor Inga Huamán; en consecuencia resulta necesario efectuar en esta sesión la revisión y debate correspondiente de la citada propuesta.

ANTECEDENTES:

1.   Los artículos 114º y 118º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo No. 183-2008-EF, en adelante el Reglamento, establecen lo siguiente:

“Artículo 114.- Contenido de la resolución de la Entidad

El acto expedido por la Entidad que resuelve el recurso de apelación deberá consignar como mínimo lo siguiente:

                1. Los antecedentes del proceso en que se desarrolla la impugnación.

                2. La determinación de los puntos controvertidos planteados por el impugnante mediante su recurso y por los demás postores intervinientes en el procedimiento.

                3. El análisis respecto de cada uno de los puntos controvertidos propuestos.

                4. La decisión respecto de cada uno de los extremos del petitorio del recurso de apelación y de la absolución de los demás postores intervinientes en el procedimiento, conforme a los puntos controvertidos.  (…)”(subrayado agregado)

“Artículo 118.- Contenido de la resolución del Tribunal

                La resolución expedida por el Tribunal que se pronuncia sobre el recurso de apelación deberá consignar como mínimo lo siguiente:

                1. Los antecedentes del proceso en que se desarrolla la impugnación.

                2. La determinación de los puntos controvertidos planteados por el impugnante mediante su recurso y por los demás postores intervinientes en el procedimiento de impugnación.

                3. El análisis respecto de cada uno de los puntos controvertidos propuestos.

                4. El pronunciamiento respecto de cada uno de los extremos del petitorio del recurso de apelación y de la absolución de los demás postores intervinientes en el procedimiento, conforme a los puntos controvertidos.” (subrayado agregado)

2. Como puede verse, las normas citadas establecen que, en el procedimiento de apelación que se genere en los procesos de selección convocados por las Entidades del Estado, el acto que expida la Entidad o Tribunal de Contrataciones del Estado, respectivamente, debe consignar la decisión respecto de cada uno de los extremos del petitorio del recurso de apelación y de la absolución de los demás postores intervinientes en el proceso, conforme a los puntos controvertidos.

3. No obstante, en la práctica se viene observando que, durante el desarrollo del procedimiento de apelación, los administrados alegan como sustento de sus pretensiones, hechos distintos a los invocados en su recurso de apelación o en la absolución de la apelación. Esta situación genera el riesgo de incurrir en transgresión del derecho a un debido procedimiento de los administrados, porque pueden plantearse pretensiones cuando el plazo para emitir resolución final está por concluir, reduciendo la capacidad de alegación de alguno de los administrados, así como la posibilidad de la omisión del Tribunal de pronunciarse sobre un hecho planteado con posterioridad a la presentación del recurso o su absolución.

4. En tal sentido, debe buscarse una solución que garantice de modo adecuado el derecho de los participantes y/o postores a discutir los resultados de los procesos de selección, pero que a la par implique también la satisfacción de los intereses públicos, acorde con los principios de legalidad, uniformidad, congruencia y predictibilidad que rigen el procedimiento administrativo general. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el principio de imparcialidad previsto en la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017, en adelante la Ley, según el cual los acuerdos o resoluciones deben adoptarse en estricta aplicación de ésta y su Reglamento.

5. Para tal efecto, en ejercicio de la facultad prevista en el último párrafo del artículo 53º de la Ley en concordancia con el artículo 124º del Reglamento, corresponde al Tribunal emitir un Acuerdo de Sala Plena que interprete de modo expreso y con carácter general los alcances de los artículos 114º y 118º del Reglamento.

ANÁLISIS

La congruencia como principio procesal

1. La congruencia como principio del Derecho Procesal, implica que el juez no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en hechos diversos de los que han sido alegados por las partes. Por otro lado, es obligación de los magistrados pronunciarse respecto a todos los puntos controvertidos establecidos en el proceso, pronunciándose respecto a todas las alegaciones de las partes en sus actos postulatorios o en sus medios impugnatorios, es decir, que la decisión comprenda todas las pretensiones propuestas por los interesados durante el procedimiento.

2. La aplicación del principio de congruencia en el procedimiento administrativo tiene sus matices propios[1], ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el administrado, sino que debe resolver sobre cuántos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su origen. Es por ello que, en principio la Administración debe pronunciarse no sólo sobre lo planteado en el recurso sino también sobre aspectos que pudieran haber surgido durante la tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones cuantitativas o cualitativas del petitorio o de la información oficial a que se tuviera acceso y consten en el expediente.

3. No obstante, el artículo 219º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General[2], ha regulado el procedimiento trilateral, en el que la Administración Pública decide un conflicto de intereses entre dos o más sujetos, en un procedimiento en el que su normativa está presidida por los principios procesales de contradicción o de audiencia bilateral, es decir, en un procedimiento en el que las partes gozan de igualdad de oportunidades para su defensa. No obstante, ello no significa que en estos procedimientos las réplicas y duplicas se hagan hasta el infinito[3] [4]. 

4. En consecuencia, para establecer si corresponde o no admitir alegaciones sobre hechos nuevos durante el procedimiento de apelación, es necesario reparar en la naturaleza especial del recurso de apelación previsto en el artículo 53º de la Ley.

La naturaleza del procedimiento de impugnación de los actos derivados del proceso de selección hasta antes de la suscripción del contrato

5. El artículo 53º de la Ley establece que “Las discrepancias que surjan entre la Entidad y los participantes o postores en un proceso de selección, solamente podrán dar lugar a la interposición del recurso de apelación. Mediante el recurso de apelación se podrán impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la celebración del contrato. Por esta vía no se podrán impugnar las Bases ni su integración, así como tampoco las resoluciones o acuerdos que aprueben las exoneraciones (…).”. Como puede verse, el recurso de apelación de los actos derivados del proceso de selección hasta antes de la suscripción del Contrato, pretende resolver el conflicto que surge entre los participantes de un proceso de selección y en el que, si bien interviene la Entidad, por ser la que emite los actos impugnados, lo cierto es que se promueve a instancia de los participantes para defender sus propios intereses. El resultado del recurso afectará directamente a los participantes involucrados, sea el postor que obtuvo la adjudicación de la buena pro o sea el impugnante.

6. La existencia de dos o más intereses en conflicto, determina que los procedimientos de impugnación tengan la naturaleza de procedimientos trilaterales en los que se discute y decide respecto a las pretensiones  de los participantes del proceso de selección, en el cual la Entidad se integra a la relación jurídica procesal, por ser la que desarrolla el proceso y emite los actos cuestionados, siendo su interés la satisfacción de la necesidad de la contratación dentro de los plazos y condiciones previstos en la convocatoria.

7. La naturaleza trilateral del procedimiento de impugnación, obliga a que al momento de resolver el recurso de apelación se garantice el derecho al debido proceso de las partes, de manera que puedan tener la oportunidad para ejercer su derecho de defensa. No obstante, el ejercicio de este derecho no puede dilatarse indefinidamente porque eso afectaría los principios de eficiencia y economía que rigen las contrataciones y el interés de la Entidad de satisfacer sus necesidades en el menor tiempo posible y por ello, se ha previsto un plazo perentorio para la resolución del recurso de apelación.

8. La manera de armonizar el principio de derecho de defensa y los principios que rigen las contrataciones públicas, es aplicar el principio de preclusión procesal al procedimiento de impugnación, el cual garantiza que las etapas del procedimiento estén determinadas con fijeza y temporalidad. De esa manera se evita que alguna de las partes afecte el derecho de la otra formulando alegaciones extemporáneas que no fueron objeto del recurso de apelación o de su absolución, y permite que el procedimiento se resuelva dentro de los plazos legales que se deben emplear para resolverlos, garantizando el normal abastecimiento del Estado y la satisfacción de los fines públicos que persiguen las Entidades.

PROPUESTA

Por tanto, se propone precisar que el procedimiento que se inicia como consecuencia del recurso de apelación previsto en el artículo 53º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017, es uno de naturaleza trilateral en el que es de aplicación el principio de preclusión procesal. En consecuencia, de conformidad con el inciso 2) de los artículos 114º y 118º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, los puntos controvertidos se establecen únicamente respecto de los hechos alegados en el recurso de apelación y en la absolución del referido recurso, sin que sea posible que las partes incorporen hechos nuevos o no alegados oportunamente.

En consecuencia, de conformidad con el inciso 4) de los artículos 114º y 118º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, sólo serán materia de la decisión los puntos controvertidos que se sustenten en los hechos  contenidos en el recurso de apelación presentado por el impugnante y en la absolución del traslado del referido recurso que presenten los demás postores intervinientes en el procedimiento de impugnación.

El presente acuerdo estará vigente a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano y será aplicable a todos los procedimientos en trámite.

En consecuencia:

Visto y considerando la propuesta presentada por el Vocal Héctor Inga Huamán, luego del debate correspondiente, el Tribunal, por unanimidad, Acordó: Aprobar el siguiente criterio de interpretación:

Que de conformidad con el inciso 2) de los artículos 114º y 118º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, y en aplicación del principio de preclusión procesal, los puntos controvertidos se establecen únicamente respecto de los hechos alegados en el recurso de apelación y en la absolución del referido recurso, sin que sea posible que las partes incorporen hechos nuevos o no alegados oportunamente.

En consecuencia, de conformidad con el inciso 4) de los artículos 114º y 118º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, sólo serán materia de la decisión los puntos controvertidos que se sustenten en los hechos  contenidos en el recurso de apelación presentado por el impugnante y en la absolución del traslado del referido recurso que presenten los demás postores intervinientes en el procedimiento de impugnación.

El presente acuerdo estará vigente a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano y será aplicable a todos los procedimientos en trámite.

Firmado: Rojas de Guerra, Inga Huamán, Becerra Farfán, Lazo Herrera, Villanueva Sandoval.