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Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado |
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Resolución Nº 954/2007.TC-S4
Lima, 26.JULIO.2007 VISTO en sesión de fecha 26 de julio de 2007 de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente № 1420/2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio conformado por METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG) contra la descalificación de su propuesta técnica presentada para los ítems ítems № 4 y 5 del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0, convocado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) para la “Contratación del Servicio de Seguridad y Vigilancia a Nivel Nacional”; oídos los informes orales en la Audiencia Pública llevada a cabo el 20 de julio de 2007 y atendiendo a los siguientes: ANTECEDENTES: 1. El 16 de marzo de 2007 el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), en adelante la Entidad, convocó el Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0, según relación de ítems, para la “Contratación del Servicio de Seguridad y Vigilancia a Nivel Nacional”, bajo el sistema de precios unitarios, por el plazo de doce meses y con un valor referencial total ascendente a S/. 1 532 900,76 (Un millón quinientos treinta y dos mil novecientos y 76/100 nuevos soles), incluido el Impuesto General a las Ventas (IGV), dentro del cual se encontraban los ítems № 4 y 5, conforme al detalle siguiente:
2. Mediante Resolución Jefatural № 124-2007-INDECI del 11 de abril de 2007, notificada en la fecha a través del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), la Entidad declaró de oficio la nulidad del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0 y lo retrotrajo hasta la etapa del registro del acta de absolución de observaciones, luego de haber constatado que esta situación no se había efectuado en la fecha programada en el cronograma del proceso (4 de abril) sino en una muy posterior (11 de abril). 3. Mediante Oficios № 1657-2007-INDECI/12.0 y № 1752-2007-INDECI/ 12.0, recibidos el 13 y el 19 de abril de 2007, la Entidad elevó al CONSUCODE, a solicitud de la empresa METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA., las observaciones a la Bases que habían formulado las empresas JUXSI S.A.C., SERVICAN S.A. y THE WATCHMAN S.R.L. 4. Mediante Oficio № 788-2007/GNP/AN del 2 de mayo de 2007, notificado en la fecha por medio del SEACE, el CONSUCODE comunicó que no se encontraba habilitado para conocer de las observaciones a las Bases del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0 que no habían sido acogidas, por cuanto el solicitante (METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA.) no había sido quien las había formulado, sin perjuicio de efectuar una serie de recomendaciones en torno a dichas reglas para que fuesen evaluadas por la Entidad. 5. El 7 de mayo de 2007 las Bases del proceso de selección quedaron integradas y fueron registradas como tales en el SEACE. 6. El 15 de mayo de 2007 tuvo lugar el acto público de entrega de propuestas y apertura del sobre técnico, al cual se presentaron en calidad de postores las siguientes empresas: a. Para el ítem № 4: (i) Consorcio conformado por METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG), (ii) Consorcio conformado por MORGAN SECURITY S.A.C., PROVIGILIA S.A., MORGAN DEL ORIENTE S.A.C., FORZA SEGUR S.A.C. y BONETTI PERÚ S.A.C., (iii) EMPRESA DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y CONTROL S.A.C. (ESVICSAC) y (iv) Consorcio conformado por PACIFIC SECURITY S.R.L. y VIGSER S.A.C. b. Para el ítem № 5: (i) PACIFIC SECURITY S.R.L., (ii) Consorcio conformado por METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG), (iii) Consorcio conformado por MORGAN SECURITY S.A.C., PROVIGILIA S.A., MORGAN DEL ORIENTE S.A.C., FORZA SEGUR S.A.C. y BONETTI PERÚ S.A.C. y (iv) EMPRESA DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y CONTROL S.A.C. (ESVICSAC). 7. Mediante Resolución Jefatural № 183-2007-INDECI del 18 de mayo de 2007, notificada en la fecha a través del SEACE, la Entidad declaró de oficio la nulidad del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0 y lo retrotrajo hasta la etapa de evaluación de la documentación de los sobres técnicos, en vista que en el acto de presentación y apertura de las indicadas propuestas el Comité Especial había admitido las de ocho postores que no cumplieron con adjuntar la constancia de inscripción vigente en el Registro Nacional de Proveedores. 8. El 22 de mayo de 2007, en cumplimiento de la Resolución Jefatural № 183-2007-INDECI, se llevó a cabo el acto público de entrega de propuestas y apertura de sobres técnicos, en el cual el Comité Especial a cargo del proceso de selección tuvo por no presentadas las ofertas del Consorcio conformado por PACIFIC SECURITY S.R.L. y VIGSER S.A.C. y de PACIFIC SECURITY S.R.L. para los ítems № 4 y 5, respectivamente, al no haber acompañado copia de la constancia de inscripción ante el Registro Nacional de Proveedores. 9. El 24 de mayo de 2007 se efectuó el acto público de apertura de sobres económicos y otorgamiento de la buena pro, obteniéndose los siguientes resultados:
Por tanto, se otorgó la buena pro de los ítems № 4 y 5 al postor EMPRESA DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y CONTROL S.A.C. (ESVICSAC) por sus ofertas económicas equivalentes a S/. 314 655,57 y S/. 133 492,32, respectivamente, incluido el IGV en ambos casos. 10. Mediante escrito presentado el 5 y subsanado el 7 de junio de 2007, en ambos casos ante la Oficina Desconcentrada del CONSUCODE con sede en la ciudad de Arequipa, el Consorcio conformado por las empresas METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG) interpuso recurso de apelación contra la descalificación de su propuesta técnica para los ítems № 4 y 5 del proceso de selección, en el que solicitó se revoque dicha decisión, se califique sus ofertas y se otorgue la buena pro a quien corresponda, bajo los siguientes argumentos: a. Todos los documentos que presentó en el proceso de selección indicaban que el Consorcio había postulado para los ítems № 4 y 5 y no para el ítem № 3, como equivocadamente lo había entendido el Comité Especial debido a un error contenido en el Anexo № 8 de su propuesta técnica. Tal es así que, entre los documentos de presentación obligatoria, figuraba copia de la Resolución de Autorización de Funcionamiento vigente, expedida por la DICSCAMEC, y copia de la Constancia de Inscripción ante el Registro de Intermediación Laboral, ambas correspondientes a los ítems № 4 y 5 en los que se concursaba. Por ende, el Comité Especial debió solicitar al Consorcio una aclaración acerca del contenido del Anexo № 8 de su oferta, pues claramente se apreciaba que se trataba de un error de forma y no de fondo, al cual habían inducido las propias Bases del proceso ya que, en lugar de seis ítems, sólo habían considerado cinco. b. El Consorcio acompañó en su propuesta la Declaración Jurada de Cumplimiento de los Términos de Referencia, formulada por sus dos integrantes, en el que manifestó que ambos se comprometían a cumplir dichos términos, según lo indicado en el Anexo № 4 de las Bases, el cual incluía el equipamiento con que debía contar cada vigilante (armamento, equipos de seguridad y comunicación), así como el requerimiento del servicio de vigilancia a nivel nacional, en lo referido al número de personal (doce personas para el ítem № 4 y cinco para el ítem № 5), cuya información era la misma que se solicitaba en el Anexo № 8, aunque en este caso se indicaba que dicha información era solamente referencial. De esta manera, quedaba igualmente evidenciado que el postor había postulado para los ítems № 4 y 5 y no para el ítem № 3. 11. Mediante Oficio № 2738-2007-INDECI/5.0 del 22 de junio de 2007, recibido en la fecha, la Entidad remitió los antecedentes administrativos de la reclamación planteada. 12. El 5 de julio de 2007 la Entidad absolvió los alegatos expuestos por el Consorcio como parte de su recurso de apelación, para lo cual sostuvo que el Comité Especial había evaluado las propuestas de forma objetiva, y que la documentación recaudada por el impugnante contenía errores insubsanables, propiamente, en el Anexo № 8 presentado como parte de su propuesta técnica. 13. El 20 de julio de 2007 las partes efectuaron sus informes orales en Audiencia Pública. 14. Mediante decreto del 23 de julio de 2007 el Expediente fue declarado listo para ser resuelto. 15. Mediante escrito recibido el 25 de julio de 2007, el Consorcio reiteró los alegatos expuestos en la Audiencia Pública. FUNDAMENTACIÓN: 1. Es materia del presente procedimiento el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio conformado por las empresas METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG) contra la descalificación de sus propuestas técnicas presentadas para los ítems № 4 y 5 del Concurso Público № 01-2007 INDECI/DNL/12.0. 2. Conforme se desprende del recurso planteado, así como de lo expuesto por la Entidad en la Audiencia Pública, el motivo de la descalificación del Consorcio radicó en que éste había incorporado en su propuesta técnica el cuadro denominado “Anexo № 8- Número de Puestos de Vigilancia y Equipamiento Requerido” en el cual detalló la cantidad de personal propuesto para el servicio de vigilancia convocado y cuyo contenido, además de no coincidir con los ítems para los cuales afirmó haberse presentado, reflejaba un incumplimiento de lo exigido por las Bases. Dicho cuadro, recaudado a fojas 97 de la propuesta técnica del impugnante, contenía los siguientes datos:
3. Según se observa, la información proporcionada por el Consorcio está referida únicamente a los ítems № 3 y № 4 del proceso de selección lo que, conforme ha sostenido dicho impugnante, resulta ser un error de forma que no afecta el contenido de su propuesta pues, a diferencia de lo consignado en el cuadro presentado, debía entenderse que en realidad postulaba como postor para los ítems № 4 y 5. Tal es así que, según precisó, dicha voluntad había quedado establecida del tenor de otros documentos recaudados en su propuesta. 4. A efectos de resolver la impugnación venida en grado, es preciso remitirnos a las Bases del Concurso que nos ocupa. Las Bases, a fojas 26 y 27, establecen que para el ítem № 4 se requieren seis (6) vigilantes para el turno diurno y seis (6) para el nocturno, lo que hace un total de doce (12) vigilantes. Por su parte, en lo que se refiere al ítem № 5, se requieren dos (2) vigilantes para el turno diurno y tres (3) para el nocturno, lo que suma un total de cinco (5) vigilantes. Precisamente, a fin de que los postores acrediten el número de vigilantes ofertados y el Comité Especial pudiera contar con absoluta certeza que aquéllos proponían la cantidad de personal requerida, las Bases exigieron como documento de presentación obligatoria el Cuadro Referencial de Información sobre el Número de Puestos de Vigilancia (Anexo № 8) [1], en el cual los postores no sólo darían cuenta de la cantidad de vigilantes propuestos por cada ítem, sino también del número de equipos con los que éstos contaban. En ese orden de ideas, la exigencia del cuadro antes aludido reviste la naturaleza de declaración jurada sobre la cantidad de personal ofertado por los postores, de modo que la información que se consigne en dicho documento implica la manifestación de voluntad de dichos oferentes sobre el particular. Así, los datos contenidos en el mencionado cuadro forman parte sustancial de la oferta y, por tanto, su omisión, su incorporación defectuosa o su contenido no ceñido a lo requerido por las Bases, supone la desestimación de la propuesta. 5. En ese sentido, se observa que el impugnante adjuntó a fojas 97 de su propuesta técnica el cuadro antes aludido, en el que propuso para el ítem № 3 un total de seis (6) vigilantes y para el ítem № 4 un total de cinco (5). Dicha información se desprende claramente del tenor del propio cuadro y, como tal, encierra la voluntad del Consorcio de que, efectivamente, éste propuso dicha cantidad de personal para los referidos ítems. 6. A este respecto, debe entenderse que la voluntad de los postores, así como los términos y alcances de su oferta, son los que se encuentran expresamente establecidos en su propuesta (que comprende tanto el sobre técnico como el económico), y cuya elaboración es de su exclusiva responsabilidad, por lo que las incongruencias, imprecisiones o errores que se encuentren contenidos en aquélla les son imputables únicamente a dichos oferentes. Argumentar lo contrario, supone otorgar al Comité Especial la facultad para interpretar las propuestas de forma discrecional e irrestricta de modo que, en el peor de los casos, podría extender sus términos incluso más allá de lo estrictamente ofertado, lo que resulta atentatorio contra el principio de trato justo e igualitario que rige las contrataciones estatales y por el cual se prohíbe a las Entidades el otorgamiento de privilegios, ventajas o prerrogativas a los postores[2]. 7. Hecha esta aclaración, no resulta válido bajo ningún sustento que el Comité Especial pueda interpretar la propuesta más allá de lo estrictamente establecido en ella, por lo cual no cabe amparar lo alegado por el impugnante en el sentido que debía entenderse que el personal propuesto lo había sido para los ítems № 4 y 5, cuando del contenido de su declaración incorporada en el cuadro expresamente señala que dicho personal corresponde a los ítems № 3 y 4. 8. Lo expuesto constituye mérito suficiente para desestimar la propuesta del Consorcio quien, según lo anotado en los párrafos precedentes, es el único responsable de los términos contenidos en su oferta. 9. Sin perjuicio de lo expuesto, aun cuando el Comité Especial hubiese entendido que, conforme a lo alegado por el recurrente, la cantidad de vigilantes consignada para el ítem № 3 correspondía en realidad al ítem № 4 y el personal propuesto para este último estaba referido más bien al ítem № 5, se verifica que el Consorcio no hubiese cumplido, igualmente, con el número de vigilantes requerido por las Bases. 10. De esta manera, si bien las Bases establecieron como requerimiento técnico mínimo un número de doce (12) vigilantes para el ítem № 4, se observa que el impugnante únicamente ofertó seis (6), resultando inválido el desagregado que efectuó dicho Consorcio al momento de formular la referida declaración, por cuanto las Bases exigían la presentación de un único cuadro de información (Anexo № 8) por cada postor, y no uno por cada uno de los consorciados, siendo ésta opción una liberalidad asumida por el Consorcio que no se encontraba prevista en las reglas del proceso de selección y que, lejos de contribuir con el objeto de dicho anexo, consistente en brindar al Comité Especial certeza respecto del número de vigilantes ofertados, únicamente generó confusión y oscuridad en este extremo[3]. 11. Por otro lado, carece de sustento el argumento formulado por el impugnante en el sentido que fueron las Bases las que lo indujeron a error en el correcto llenado del Anexo № 8, pues el formato incorporado a fojas 39 de las Bases constituye sólo una plantilla que sirve de modelo para que los postores incorporen sus propios datos según los ítems en los que participen, sin que sea necesario que dicho formato deba contener la misma descripción para la totalidad de los ítems convocados, cuando la información requerida para cada uno de ellos es la misma. Por lo demás, no corresponde en esta instancia amparar cualquier cuestionamiento formulado por los postores respecto de las Bases Administrativas las cuales, una vez que han quedado debidamente integradas, se convierten en reglas indiscutibles del proceso de selección, siendo la etapa de consultas y observaciones la única oportunidad en la que los participantes pueden objetar sus términos[4]. 12. Adicionalmente, cabe emitir pronunciamiento sobre lo alegado por el postor en el extremo referido a que el documento en cuestión únicamente cuenta con carácter referencial, por lo que el Comité Especial debió evaluar la propuesta en su integridad, considerando el resto de documentos presentados. Sobre el particular, conforme a lo anotado líneas arriba, ha quedado acreditado que el Anexo № 8 requerido por las Bases cuenta con carácter de declaración jurada respecto de la cantidad de personal propuesto por los postores, por lo que la información contenida en dicho documento constituye su manifestación de voluntad en este extremo y sirve, además, como herramienta de evaluación que permite al Comité Especial verificar el cumplimiento de los términos de referencia referidos a dicho aspecto (número de vigilantes ofertado). En tal sentido, independientemente de la denominación que las Bases hayan dado a dicho documento, lo cierto es que su presentación y la información que contenga resulta ser fundamental para determinar la admisión de la propuesta; tal es así, que las propias Bases le han otorgado la calidad de documento de presentación obligatoria. Por ende, su omisión o su contenido no ceñido a lo requerido por las Bases, supone la desestimación de la propuesta, en atención a lo dispuesto por los artículos 63 y 123 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado[5]. Sin perjuicio de ello, no se evidencia del tenor del resto de documentos la voluntad del impugnante para participar en los ítems № 4 y 5, salvo en su propuesta formal de consorcio, en la que de modo indirecto se les hace referencia. No obstante, debe tenerse en cuenta que la finalidad de este último documento radica en acreditar la participación de dos o más personas como un único postor, quienes dan cuenta del reparto porcentual de las obligaciones que asumirá cada consorciado como parte de la ejecución contractual y no necesariamente de la voluntad del Consorcio de participar en tal o cual ítem. 13. Finalmente, es preciso indicar que, con relación al alegato del Consorcio referido a que el Comité Especial debió, en todo caso, brindarle la posibilidad de “aclarar” la incongruencia contenida en su propuesta, el artículo 125 del Reglamento ha previsto la posibilidad de que los postores puedan subsanar sus propuestas únicamente cuando dicha subsanación no modifique los alcances de su oferta, circunstancia que no es de aplicación al caso que nos ocupa, toda vez que los términos contenidos en el cuadro presentado por el impugnante se encontraban claramente definidos y, cualquier cambio en dicha información, sea que esté referido a corregir el número de personal propuesto, o sea que suponga la variación de los ítems para los cuales formuló oferta, supone una alteración sustancial de los términos contenidos en su propuesta técnica, por lo que no cabe amparar el recurso en este extremo. 14. Por lo expuesto, en aplicación del numeral 1 del artículo 163 del Reglamento, corresponde declarar infundado el recurso de apelación interpuesto, debiendo confirmarse la decisión del Comité Especial de descalificar la propuesta técnica del impugnante para los ítems № 4 y 5 del proceso de selección, así como confirmar la buena pro otorgada al postor EMPRESA DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y CONTROL S.A.C. (ESVICSAC) en tales ítems. Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Oscar Luna Milla y la intervención de los Vocales Dra. Wina Isasi Berrospi y Dr. Juan Carlos Mejía Cornejo, atendiendo a la conformación de la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución № 279-2007-CONSUCODE/PRE, publicada el 25 de mayo de 2007, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo № 054-2007-EF, analizados los antecedentes, oídos los informes orales en Audiencia Pública y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad,
[1] El literal h del numeral 7.9 (Sobre № 1: Propuesta Técnica) de las Bases establece que dentro de la propuesta técnica se debe presentar el «Cuadro del Anexo № 08, Información Referencial del Número de Puestos de vigilancia y Equipamiento requerido (Obligatorio)». [2] El principio de trato justo e igualitario ha sido previsto en el numeral 8 del Artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado mediante Decreto Supremo № 083-2004-PCM. [3] En efecto, se aprecia que a folios 98 de su propuesta el Consorcio, de modo adicional al cuadro de información de personal propuesto recaudado a fojas 97, incorporó otro cuadro (otro Anexo № 8), suscrito únicamente por el representante de uno de los consorciados (Sr. Juan Muñoz Valdivia, Gerente General de la empresa POPARVIG S.R.L.) en el que oferta para el ítem № 4 los seis (6) vigilantes que faltarían para completar los doce (12) requeridos por las Bases. No obstante, debe tenerse en cuenta que quien se presentó como postor al Concurso Público de autos es el Consorcio, cuyo representante es el Sr. Lino Flores Cano, y no cada uno de sus consorciados de forma independiente, por lo que únicamente corresponde tener por válidos para efectos de la evaluación aquellos documentos presentados a nombre de dicho Consorcio, cuya voluntad se plasma a través de su representante. [4] A este respecto, es importante señalar que, conforme a reiterados pronunciamientos de este Tribunal, las Bases Administrativas constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que se debe efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo № 083-2004-PCM, y al artículo 117 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 084-2004-PCM, que dispone que una vez absueltas todas las consultas y/u observaciones, o si éstas no se hubieren presentado, las Bases quedarán integradas como reglas definitivas. Asimismo, el numeral 2 del artículo 151 dispone que no son impugnables ante este Tribunal las Bases Administrativas y/o su integración. [5] Artículo 63.- Cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos. Los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea admitida, salvo en la modalidad de selección por subasta inversa en cuyo caso se presume su cumplimiento […].
Artículo 123.- Acto público de Presentación de Propuestas. […] Es obligatoria la presentación de todos los documentos requeridos y el Comité Especial comprobará que los documentos presentados por cada postor sean los solicitados por las Bases, la Ley y el Reglamento. De no ser así, el Comité Especial devolverá la propuesta, teniéndola por no presentada […].
LA SALA RESUELVE: 1. Declarar infundado el recurso de apelación interpuesto por el Consorcio conformado por las empresas METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG) contra la descalificación de su propuesta técnica presentada para los ítems № 4 y 5 del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0, por los fundamentos expuestos. 2. Confirmar la buena pro otorgada al postor EMPRESA DE SEGURIDAD, VIGILANCIA Y CONTROL S.A.C. (ESVICSAC) en los ítems № 4 y 5 del Concurso Público № 01-2007-INDECI/DNL/12.0, por los fundamentos expuestos. 3. Ejecutar a favor del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) la garantía otorgada por el Consorcio conformado por las empresas METRO SECURITY AND SERVICES S.R.LTDA. y EMPRESA DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA PRIVADA S.R.L. (POPARVIG), para la interposición de su recurso de apelación. 4. Devolver los antecedentes a la Entidad para los fines legales pertinentes. 5. Dar por agotada la vía administrativa. Regístrese, comuníquese y publíquese. ss.Luna Milla Isasi Berrospi Mejía Cornejo.
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