Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

Resolución Nº 999/2007.TC-S2

Sumilla  :  Corresponde declarar la nulidad del proceso de selección cuando éste se ha llevado a cabo en contravención de las normas esenciales que rigen las contrataciones estatales.

Lima, 01.AGOSTO.2007

VISTO en sesión de fecha 31 de julio de 2007 de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente № 1659-2007.TC, sobre el recurso de apelación interpuesto por el postor CONSORCIO “VIRGEN DEL ROSARIO”, conformado por las empresas VENTURINI ASOCIADOS S.A.C. y GUILLE CONTRATISTAS GENERALES S.R.L. contra la descalificación de su propuesta en la Licitación Pública por Proceso de Selección Abreviado № 01-2007/CGBVP, convocada por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú para la Obra: “Construcción de la Compañía de Bomberos Nº 49 de la ciudad de Cañete”, y atendiendo a los siguientes:   

ANTECEDENTES: 

1.      El 05 de junio de 2007 el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, en lo sucesivo la Entidad, convocó la Licitación Pública por Proceso de Selección Abreviado № 01-2007/CGBVP, para la Obra: “Construcción de la Compañía de Bomberos Nº 49 de la ciudad de Cañete”, con un valor referencial ascendente a S/. 1’190,278.77 (Un millón ciento noventa mil doscientos setenta y ocho con 77/100 nuevos soles), incluido el Impuesto General a las Ventas (IGV). 

2.       El 18 de junio de 2007 tuvo lugar la presentación de propuestas, fecha en la cual entregaron ofertas, los siguientes postores: (I) CONSTRUCTORA JHR S.R.L., (II) IBECO CONTRATISTAS GENERALES S.A., (III) CONSTRUCTORA COSTA AZUL S.R.L., IV) CONSORCIO “VIRGEN DEL ROSARIO”, conformado por las empresas VENTURINI ASOCIADOS S.A.C. y GUILLE CONTRATISTAS GENERALES S.R.L., V) CONSORCIO ECHESA – ECHENIQUE SANTIAGO Y ASOCIADOS S.R.L. y T & T ARQUITECTOS S.A.C., VI) CONSORCIO FLASH S.A.C. & PRISER S.R.L., VII) PRISMA CONTRATISTAS GENERALES S.A.C. y VIII) CONSTRUCTORA GUTIERREZ S.R.L.  

3.       En la misma fecha se procede a la apertura de propuestas técnicas, en la cual el Comité Especial determinó que las exigencias establecidas en las bases se encuentran conformes, en consecuencia todas las propuestas técnicas presentadas fueron admitidas para su respectiva evaluación, quedando  constancia que el resultado de la evaluación técnica, apertura de la propuesta económica y otorgamiento de la buena pro se llevaría a cabo con fecha 25 de junio de 2007. 

4.       El 25 de junio de 2007 se llevó a cabo el acto público de apertura de propuestas económicas y otorgamiento de buena pro, obteniéndose los siguientes resultados:  

POSTOR

PUNTAJE TÉCNICO

 

PROPUESTA ECONÓM.

 

PUNTAJE TOTAL

CONSTRUCTORA COSTA AZUL S.R.L.

85

100

91.00

PRISMA CONTRATISTAS GENERALES S.A.C.

79

100

87.40

Por tanto, se otorgó la buena pro, al postor CONSTRUCTORA COSTA AZUL S.R.L. por su oferta económica equivalente a S/. 1’071,250.90 (Un millón setenta y un mil doscientos cincuenta con 90/100 nuevos soles), incluido el IGV. 

5.      En dicho acto quedaron descalificados los postores: (I) CONSTRUCTORA JHR S.R.L., (II) IBECO CONTRATISTAS GENERALES S.A., (III) CONSORCIO “VIRGEN DEL ROSARIO”, conformado por las empresas VENTURINI ASOCIADOS S.A.C. y GUILLE CONTRATISTAS GENERALES S.R.L., IV) CONSORCIO ECHESA – ECHENIQUE SANTIAGO Y ASOCIADOS S.R.L. y T & T ARQUITECTOS S.A.C., V) CONSORCIO FLASH S.A.C. & PRISER S.R.L., y VI) CONSTRUCTORA GUTIERREZ S.R.L.  

6.      Mediante escrito presentado el 27 de junio de 2007, subsanado el 03 de julio de 2007, el postor CONSORCIO “VIRGEN DEL ROSARIO”, conformado por las empresas VENTURINI ASOCIADOS S.A.C. y GUILLE CONTRATISTAS GENERALES S.R.L., en lo sucesivo La Impugnante, interpuso recurso de apelación contra el acto de descalificación de su propuesta, solicitando se revoque la decisión del Comité Especial y en consecuencia se le reincorpore al proceso de selección a fin que se le reconozca el máximo puntaje técnico y se evalúe su propuesta económica para que finalmente se le adjudique la buena pro, bajo los siguientes argumentos: 

a.       El sustento de la decisión del Comité Especial se encuentra en el Acta Nº 005-2007-CGVBP, en la que se señala: 

CONSORCIO VIRGEN DEL ROSARIO

No califica, por haber presentado documentación del Personal propuesto que no corresponden y se superponen las fechas

 

b.       El Comité Especial no ha sustentado debidamente la descalificación de su propuesta, situación suficiente para que se declare nulo dicho acto administrativo, toda vez que no se identifica al personal y tampoco se precisa cuál sería la documentación que no corresponde y qué fechas se superponen y, lo que es más trascendente, cómo estas supuestas carencias han determinado la descalificación de la propuesta, pues para ello tendría que haberse señalado que han constituido el incumplimiento de requerimientos técnicos mínimos o que la evaluación de ellas ha significado un puntaje que no ha superado el mínimo para pasar a la evaluación económica.     

c.       Por tanto, se debe inferir que la referencia del Comité Especial al personal propuesto es el ingeniero o arquitecto propuesto para el cargo de Residente de Obra, ya que es la única persona sujeta a evaluación en este proceso de selección, en cuyo caso rechazan las afirmaciones vertidas en el Acta Nº 005-2007-CGVB/CE, toda vez que la documentación presentada sí es conforme a la requerida en las bases y no existe la supuesta superposición de fechas.   

7.  Mediante decreto de fecha 11 de julio de 2007, el Tribunal admitió a trámite el recurso de apelación y dispuso se emplace a la Entidad a fin que remita los antecedentes administrativos. 

8.   El 17 de julio de 2007 la Entidad remitió los antecedentes administrativos relacionados al recurso de apelación planteado, siendo observado por Mesa de Partes del Tribunal a fin que sea subsanado dentro del plazo de Ley. 

9.   El 19 de julio de 2007 la Entidad subsanó las observaciones efectuadas por el Tribunal a la presentación de antecedentes administrativos, y adjuntó el Informe Nº 019-2007-LEGAL/DILOG/CGBVP, con el cual concluye que el Comité Especial descalificó a los postores por la presentación del personal propuesto en común, superponiéndose las fechas que sustentan su propuesta. Cabe señalar, que adjunto a este informe se remitió el Cuadro Nº 01 y el Cuadro Nº 02, los cuales contienen la comparación de Obras del Ing. Residente propuesto en Obras Generales por tres postores (IBECO CONTRATISTAS GENERALES S.A., CONSORCIO VIRGEN DEL ROSARIO y CONSTRUCTORA GUTIERREZ S.R.L.) – Formato Nº 11; y, la comparación de Obras del Ing. Residente propuesto en Obras similares por los tres postores – Formato Nº 12, respectivamente.    

10.  El 24 de julio de 2007 el postor CONSTRUCTORA COSTA AZUL S.R.L. se apersonó a la presente instancia en calidad de tercero administrado, absolviendo los asuntos propuestos por la Impugnante, bajo los siguientes argumentos: 

a.       El procedimiento efectuado por el Comité Especial para descalificar a la Impugnante es procedente, por cuanto de las experiencias del personal propuesto como Residente de Obra, existen Actas de Recepción de Obras, en las cuales no se establece fehacientemente la participación del ingeniero propuesto, tal como se puede ver de la documentación de las siguientes Obras “Construcción del CE Satipo” (folios 251), “Construcción del CE Nº 38455 de la LP Nº 347-94-PRES-INFES (folios 265,266), al margen de que en el contrato respectivo se indique el nombre de dicho profesional, sin embargo no se establece su participación en el Acta Final de Recepción de Obra.   

b.       Asimismo refiere que, la Impugnante no cumplió con presentar los requerimientos técnicos mínimos solicitados sobre la experiencia efectiva como Residente en Obras Generales y similares de acuerdo a los formatos 11 y 12, siendo su presentación obligatoria para que su propuesta sea admitida. 

c.       También señala que, la Promesa Formal de Consorcio de la Impugnante transgrede la Resolución Nº 131-2007-CONSUCODE/PRE que aprueba la Directiva de “Disposiciones Complementarias para la Evaluación y calificación de la experiencia de Consorcios en procesos de selección”. 

d.       Finalmente, efectúa una relación de documentos que, según su apreciación, los plazos de dichos documentos son muy holgados en cuanto a plazos de ejecución, teniendo en cuenta que las obras son pasibles de multas, rescisión de contrato por incumplimiento, etc., no indicándose dichas acciones en las Liquidaciones respectivas, por lo que se deberá de solicitar información a la Entidad Contratante para que se pronuncie sobre la autenticidad de dichos documentos.   

11.  Con fecha 24 de julio de 2007 se solicitó información adicional a la Entidad.

FUNDAMENTACIÓN: 

1.   Es materia del presente análisis el recurso de apelación interpuesto por el postor CONSORCIO VIRGEN DEL ROSARIO contra la descalificación de su propuesta técnica y el otorgamiento de la buena pro de la Licitación Pública por Proceso de Selección Abreviado № 01-2007/CGBVP a favor del postor CONSTRUCTORA COSTA AZUL S.R.L.  

2.   En forma previa al análisis del asunto sustancial propuesto por la Impugnante, es necesario indicar que la selección del proveedor que ejecutará el objeto del presente proceso de selección se rige por el Proceso de Selección Abreviado (PSA) regulado en el Decreto de Urgencia Nº 024-2006[1]. 

De conformidad con el artículo 11 de la referida norma, modificado por la Décimo Cuarta Disposición Final de la Ley Nº 28979[2], en este tipo de procesos sólo pueden impugnarse el rechazo de una propuesta técnica, la descalificación técnica o económica y el otorgamiento de la buena pro, siendo la única vía para impugnar el recurso de apelación presentado ante el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. El plazo para la presentación del indicado recurso es de dos días hábiles luego de otorgada la buena pro. 

3.   En el caso que nos ocupa, como el 25 de junio de 2007 tuvo lugar el otorgamiento de la buena pro, el plazo máximo para la interposición del recurso vencía el 27 del mismo mes y año, fecha en la cual la Impugnante presentó su recurso, por lo que dicho recurso resulta procedente. 

El pronunciamiento que emita este Tribunal debe versar sobre la siguiente cuestión controvertida: 

                                                         i.            Si el postor CONSORCIO VIRGEN DEL ROSARIO fue descalificado de acuerdo a los criterios establecidos en las Bases, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en adelante La Ley, y su Reglamento, en lo sucesivo el Reglamento. 

  1. Un asunto que debe ser tratado previamente a la evaluación del asunto controvertido propuesto por la Impugnante, es el análisis de la legalidad de las Bases, de conformidad con la facultad conferida por el artículo 57 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
  1. Al respecto, el artículo 62 del Reglamento señala que los requerimientos técnicos mínimos son las características técnicas, normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto materia de la adquisición o contratación.

Asimismo, el artículo 63 del Reglamento dispone que los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea admitida. 

  1. Es decir, que la finalidad de cumplir con la presentación de los requerimientos técnicos mínimos, es la de lograr que la propuesta presentada sea admitida en el proceso de selección, para que una vez que se produzca la admisión, dicha propuesta pueda ser evaluada, en cada factor establecido, y conforme a los criterios de evaluación señalados en las bases.
  1. Por su parte, el artículo 64 del Reglamento establece que las Bases deberán especificar los factores, los puntajes y los criterios para su asignación que se considerarán para determinar la mejor propuesta; asimismo señala que, dichos factores no podrán calificar el cumplimiento del requerimiento técnico mínimo exigido; sin perjuicio de lo cual, se podrá calificar aquello que lo supere o mejore.
  1. En ese orden de ideas, entonces tenemos que los requerimientos técnicos mínimos deben cumplirse para lograr la admisión de la propuesta, con lo cual una vez admitidas podrán ser evaluadas según los factores de evaluación que contemplen las bases; y, los factores de evaluación que van a calificar y otorgar puntaje a aquello que supere o mejore el cumplimiento del requerimiento técnico mínimo solicitado, conforme a lo señalado en el párrafo precedente.
  1. Siendo así, no debe considerarse como requerimiento técnico mínimo a un factor de evaluación, porque tal como hemos analizado, cada uno tiene una finalidad distinta: la admisión y la calificación.
  1. En el presente caso, en efecto, las bases integradas han recogido en el numeral 2.12.2. lo establecido en el Reglamento, y han señalado que sólo una vez admitidas las propuestas, el Comité Especial aplicará los factores de evaluación previstos en las Bases y asignará los puntajes correspondientes, conforme a los criterios establecidos para cada factor (el subrayado es nuestro).
  1. No obstante ello, en las bases integradas en el numeral 5.1.3 c), han solicitado como documentos de presentación obligatoria, los Formatos Nº 11 y 12, en el que se consigne el tiempo efectivo laborado de experiencia en Obras en General y en Obras Similares. Asimismo, este requerimiento técnico mínimo se repite en el numeral 5.1.7, cuando se solicita que para el Ingeniero Residente, es documentación relacionada a los factores de evaluación, la presentación de los Formatos Nº 11 y 12; y, en consecuencia en este extremo de las bases se ha transgredido la normativa de contrataciones y adquisiciones del estado, toda vez que un requerimiento técnico mínimo se ha solicitado como requisito de admisibilidad y a la vez como factor de evaluación, supuesto que es contrario a lo señalado en el artículo 64 del Reglamento.
  1. Esta transgresión a la normatividad de contratación estatal ha conllevado al Comité Especial a caer en el error al momento de evaluar y calificar las propuestas, ya que tal como consta en el “Acta de presentación de propuestas y apertura de las propuestas técnicas – sobre Nº 1” de fecha 18 de junio de 2007 (folio 595), dicho Comité determinó que verificada las propuestas técnicas, las exigencias establecidas en las Bases se encontraban conformes y, en consecuencia, estas propuestas se admitieron para su respectiva evaluación. Entonces, habiendo procedido el Comité Especial ha admitir las propuestas al encontrarlas conformes, es decir que cumplían con los requerimientos técnicos mínimos, lo que correspondía posteriormente era la calificación y asignación de puntaje, mas no la descalificación por incumplimiento de requerimiento técnico alguno, toda vez que ya se había verificado su cumplimiento.
  1. Ahora bien, la descalificación de una propuesta técnica también puede producirse cuando ésta no alcance el puntaje mínimo a que se refiere el artículo 72[3] del Reglamento, supuesto que no se ajusta al presente caso, ya que el Comité Especial no procedió a la asignación de puntajes, que es lo que corresponde cuando se admiten las propuestas, sino que solamente se limitó a la descalificación de las propuestas técnicas en razón de haber solicitado la presentación de documentos que se constituían a la vez como factores de evaluación y como requerimientos técnicos mínimos, situación que, tal como ya se ha señalado precedentemente, es contraria a Ley.
  1. Cabe resaltar, que el presente proceso de selección es uno que ha sido convocado en el marco que comprende el ámbito de la Ley № 28880 que aprobó un crédito suplementario para proveer recursos a favor de la ejecución de actividades y proyectos de inversión de índole y efecto social, cuya realización debía hacerse de manera inmediata considerando su impacto en la población más pobre del país, para lo cual se dicto el Decreto de Urgencia № 024-2006 que crea los procedimientos de selección abreviados, a fin de instrumentalizar y viabilizar la contratación de los servicios, obras y bienes a las que se refiere la citada Ley.
  1. En ese contexto, y en razón del impacto y los sectores de la población a los que van dirigidos estos programas y obras, es que las Entidades deben asumir un rol proactivo con el fin que dichas contrataciones se realicen de la manera más transparente y expeditiva posible, por ello, este Colegiado exhorta a los miembros del Comité Especial a tener la más absoluta diligencia al momento de reformular las bases administrativas, tomando en cuenta lo dispuesto en la presente resolución y observando estrictamente lo regulado en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, con la finalidad de evitar que la ejecución del objeto del presente proceso de selección continúe dilatándose debido a situaciones que pueden preverse, como lo es la de elaborar las bases administrativas conforme a lo dispuesto en la Ley y el Reglamento.
  1. Por lo expuesto en los numerales precedentes, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 57[4] de la Ley y el numeral 4) del artículo 163 del Reglamento[5], corresponde declarar la nulidad del proceso de selección a fin que la Entidad reformule las bases administrativas y proceda a una nueva convocatoria. Finalmente, atendiendo a lo resuelto, resulta irrelevante pronunciarse sobre los asuntos propuestos por la Impugnante.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe de la Vocal Ponente Dra. Mónica Yadira Yaya Luyo y la intervención de los Vocales Dr. Carlos Augusto Salazar Romero y Dr. Martín Zumaeta Giudichi, atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución № 279-2007/CONSUCODE/PRE, expedida el 21 de mayo de 2007, y en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53, 59 y 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo № 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;

 

 


[1] Publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de septiembre de 2006.

[2] Publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de febrero de 2007.

[3]Artículo 72.- Evaluación y Calificación de propuestas.- (…) b. Para acceder a la evaluación de las propuestas económicas, las propuestas técnicas deberán alcanzar el puntaje mínimo de sesenta (60), salvo en el caso de la contratación de servicios y consultoría en que el puntaje mínimo será de ochenta (80). Las propuestas técnicas que no alcancen dicho puntaje serán descalificadas y rechazadas en esta etapa. (…)”.

[4] “Artículo 57.- Nulidad.- El Tribunal en los casos que conozca, declarará nulos los actos administrativos expedidos por las Entidades cuando hallan sido dictados por órgano incompetente, contravengan las normas legales, contengan un imposible jurídico, o prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, debiendo expresar en la resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el proceso. (…)”.

[5] Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado mediante Decreto Supremo Nº 028-2007-EF.

 

 

LA SALA RESUELVE: 

1.    Declarar la nulidad de la Licitación Pública por Proceso de Selección Abreviado № 01-2007/CGBVP, convocada por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú, debiendo retrotraerse el proceso de selección a la etapa de convocatoria, previa reformulación de las bases, las que deberán ajustarse a lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado y a los fundamentos de la presente resolución, resultando irrelevante pronunciarse sobre los asuntos propuestos en el recurso de apelación.

2.   Devolver la garantía presentada por la Impugnante para la interposición de su recurso de apelación.

3.   Devolver los antecedentes administrativos a la Entidad.

4.   Dar por agotada la vía administrativa.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

ss.

Salazar Romero

Zumaeta Giudichi

Yaya Luyo